《关于推进规划土地行政处罚案件执行与处置工作的指导意见》政策解读

　　一、制定《关于推进规划土地行政处罚案件执行与处置工作的指导意见》（下称《指导意见》）的背景、依据是什么？

　　2016年2月6日公布的《中共中央、国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》提出，“要依法治理城市，用5年左右时间，全面清查并处理建成区违法建设，坚决遏制新增违法建设”。

　　对我市2009年6月2日之后的建成区违法建设，目前仅有市规划国土委经市政府批准于2018年9月10日印发的《关于做好没收违法建筑执行和处置工作的指导意见》（深规土规〔2018〕10 号），尚缺乏全面的安全管控和处置政策。

　　另外，《深圳市住房保障发展“十三五”规划》指出，“十三五”期间将有较大规模的住房保障潜在需求得以释放，全市住房保障体系承载能力将面临严峻挑战，而全市保障性住房建设用地供应形势日趋严峻，故将“市、区政府在确保安全的前提下，通过改造已控停违法建筑，没收、征收历史遗留问题建筑等方式筹集人才住房和保障性住房”作为全市保障性安居住房筹集建设渠道之一。《深圳市保障性住房条例》第十二条也规定，“保障性住房来源包括：（三）政府依法收回、征收、没收的住房；（七）其他途径筹集的住房”。

　　因此，根据国家对违法建设清查处理的整体要求，结合保障性住房筹措等公共利益需要，在全面安全纳管的基础上，依法处置我市2009年6月2日之后的建成区违法建设，需要制定《指导意见》。

　　二、《指导意见》适用于哪些建成区违法建设的建筑物？

　　《指导意见》适用于2009年6月2日之后由原农村集体经济组织或其继受单位（以下简称原村集体）在其享有权益的未完善征转地手续土地上建设且未完工，经各级规划土地监察机构作出行政处罚决定、尚未执行和处置完毕的违法建筑。

　　《指导意见》的适用范围可以从如下五个方面来理解：

　　第一，时间上限定为2009年6月2日之后；

　　第二，主体上限定为原农村集体经济组织或其继受单位（以下简称原村集体）；对位于未完善征转地手续土地上违法建筑，必须由享有未完善征转地手续土地权益的原村集体参与处置，其他市场主体不得参与处置；

　　第三，空间上限定为原村集体在其享有权益的未完善征转地手续土地上；

　　第四，物理形态上限定为未完工；

　　第五，法律状态上限定为已行政处罚决定、尚未执行和处置完毕。

　　三、《指导意见》规定的处置原则是什么？

　　（一）依法依规和实事求是相结合原则。

　　所有处置措施都应当符合法律法规的规定，有明确和充分的法律依据；但在处置实施过程中，应当充分考虑实际情况、“以事实为依据”，例如原作出的行政处罚确有错误，或者实际情况确实发生变化的，应当实事求是地撤销原处罚后重新依法处理。

　　（二）严格执法和保障社会公共利益相结合原则。

　　2009年6月2日之后的违法建筑顶风作案，又已经做出了行政处罚（拆除、没收或罚款，以拆除、没收为主），故应当严格执法。但在法定规划允许、各项安全有保障的情况下，将原本应当拆除或者已经没收的违建，通过法定程序周密论证和决策，作为保障性住房等公共利益用途，符合可持续发展要求、可以满足公共利益需求。

　　（三）全面治理和维护社会稳定相结合原则。

　　2009年6月2日之后的违建都应当纳入安全纳管，全面进行治理，不留死角、不留漏项。但在具体治理工作中，应当考虑原村集体及其股民、村民以及相关人员的合理诉求，不能“一刀切”地盲目推进，应以个案为对象因地制宜制定专门的处置方案，一案一策实施治理、处置并做好风险防控。

　　（四）综合施策和重点突破相结合原则。

　　尽可能挖掘渠道、拓展形式，穷尽所有可能的措施全面处置违建。但对于存在严重安全隐患的、已严重影响城市规划实施的、涉及重大公共利益等情形，该拆除即拆除；同时综合运用规划、土地等多种政策手段综合施策，探索“案例+政策+工具箱”的方式，以重点案例带动解决违建普遍面临的问题。

　　四、如何进行安全纳管？

　　《指导意见》要求区政府对2009年6月2日之后的违建进行信息采集并建立管理档案，载明建筑位置、建筑面积、占地面积等相关内容，对各级规划土地监察机构已作出《行政处罚决定书》、人民法院已作出裁判文书的，应一并将相应文书内容和执行情况载入管理档案。

　　区政府应当组织开展常态化安全隐患排查整治，根据《中共深圳市委、深圳市人民政府关于严查严控违法建设的决定》《深圳市关于全面疏导从源头遏制违法建设的若干措施》《深圳市查处违法用地和违法建筑工作共同责任考核办法》，并参照《深圳市人民政府关于农村城市化历史遗留产业类和公共配套类违法建筑的处理办法》组织对经建档、2009年6月2日之后的违建采取相应安全纳管工作。

　　五、《指导意见》对拆除类违建规定了哪些处置措施？

　　对拆除类违建，《指导意见》区分拆除的紧迫性、公共利益需求等因素，提出了三类处置措施：

　　第一类，立即执行拆除类，对已影响法定规划实施的拆除类违建，或者存在结构、消防和地质等重大安全隐患，不及时拆除将严重危害社会公共安全的拆除类违建，当事人应当自行拆除，未按期自行拆除的，由区政府或者相关职能部门依法组织拆除。

　　第二类，公共利益需要转没收类，对已依照城乡规划法律法规作出拆除处罚，结构、消防和地质符合安全要求的违建，可以依法撤销原行政处罚决定、终结执行再作出没收的行政处罚决定，将没收违建用于保障性安居住房等公共利益用途。

　　第三类，结合土地二次开发拆除类，在符合现行政策的情况下，鼓励结合城市更新项目、土地整备利益统筹项目拆除。

　　六、公共利益拆除转没收应当遵循怎样的操作程序？

　　拆除转没收需要通过街道启动—部门联合审查—区政府论证评估—市政府批准公共利益—撤销原拆除处罚重新作出没收处罚等五个环节；其中：

　　一是强化了拆除转没收的公共利益认定程序。对已作出拆除处罚决定转没收的，须由区政府充分论证是否构成公共利益事项，并参照市政府重大行政决策程序相关规定进行决策，确保公共利益事项无误和拆除转没收操作整体风险可控。

　　二是根据《行政诉讼法》及司法解释有关行政案件调解的规定、住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》对“不能拆除”情形（包括公共利益需要）的规定，当事人应当出具同意撤销原拆除处罚、重新作出没收处罚的承诺书，方可实施公共利益拆除转没收处置。

　　七、《指导意见》关于没收类违建的处置措施有哪些？

　　为进一步推进没收违建的处置，结合各区在执行《关于做好没收违法建筑执行和处置工作的指导意见》过程中的一些建议、考虑，《指导意见》重点从处置思路方面予以引导，支持各区进一步创新没收违建的处置方式：

　　（一）对不符合安全要求的没收违建，不及时拆除将严重危害社会公共安全的，由区政府或者相关职能部门依法组织拆除。

　　（二）对符合安全要求的没收违建，《指导意见》明确了如下几种处置思路。

　　一是参照土地整备利益统筹进行核算。对占用未完善征转地手续的违建，或者虽占用国有土地但可以置换所占国有土地的，支持区政府组织探索参照土地整备利益统筹项目管理等规定，核算原村集体留用地权益后予以实物或货币补偿，总体完善没收违建的规划用地手续。

　　二是公共利益需要带建筑协议出让用地。在规划允许的情况下，参照《关于做好没收违法建筑执行和处置工作的指导意见》所列出让模式完善没收违建用地和规划手续，可以带建筑将用地协议出让给区政府指定的单位或市、区人才住房专营机构等公共利益项目单位。

　　三是探索没收违法收入。对已经封顶且涉及重大社会稳定风险的违建，若规划允许，可以将没收实物变更为没收违法收入，由当事人在辖区政府指导下完善手续。

　　八、没收类或罚款类违建如何完善手续？

　　规划用地手续方面，由规划和自然资源主管部门参照《深圳市人民政府关于加强房地产登记历史遗留问题处理工作的若干意见》（深府〔2010〕66号）第五、八条的规定，结合《指导意见》规定的处置方案，对没有用地或规划报建手续的，相应补办土地权属证明文件或规划确认文件。

　　不动产登记方面，总体遵循全面保障建筑安全、规划用地手续完善的思路，参照《深圳市人民政府关于加强房地产登记历史遗留问题处理工作的若干意见》（深府〔2010〕66号）第十条的规定办理不动产登记手续。