林洁：助力深圳地下空间开发利用管理先行示范

　　25日，市政协召开专题协商会，就市政府即将出台的《深圳市地下空间开发利用管理办法》（草案立法协商稿）（以下简称《办法》）进行专题立法协商。市政协主席林洁，市政府党组成员杨胜军，市政协副主席姜建军出席会议。

　　在专题协商会中，市规划和自然资源局、市司法局有关负责人作《办法》立法说明。

　　“向新加坡学习，在地下再建一个深圳。”“要让轨道站点成为城市综合服务节点。”“可以借鉴香港消防设计经验提高商业利用率。”“要摸清家底，实现地下空间信息化智能化开发利用”……协商会上，18位市、区政协委员、立法协商咨询委员、民主党派代表从立法目的意义、立法原则、立法技术等不同方面提出了建议和意见，为深圳地下空间开发利用管理先行示范积极建言献策。市司法局等部门有关负责人现场做了回应。

　　林洁表示，要充分认识地下空间开发利用的重要意义，对标国际一流城市，高起点做好地下空间开发利用。要坚持问题导向，用好立法协商成果，助力深圳在地下空间开发利用管理方面先行示范。要持续深入推进立法协商工作，完善好、优化好立法协商工作的制度、程序和机制，推动立法协商工作向纵深发展，为深圳科学立法、民主立法以及法治工作高质量发展和“双区”建设贡献政协力量。

　　杨胜军说，地下空间是极其宝贵的自然资源，其有序开发利用对深圳至关重要。地下空间立法既要解决现实问题，更要实现改革创新。市政府高度重视此次立法协商会委员、专家的意见，各部门要认真研究吸收采纳，为打造地下“隐形城市”贡献深圳经验。

市政协开展立法协商专题协商会：用好地下空间树立“地下隐形城市”新标杆

深圳土地稀缺，更多进行地下空间的开发成为必然的选项。图为地铁6、10号线同步面向市民开放。

　　深圳土地资源紧张，规划、开发、管理好地下空间，使地下空间成为城市功能疏解的接纳地、城市经济增长的新引擎，有利于优化城市空间结构、提高城市韧性。而完善的法规则为地下空间的规划、开发和管理提供了良好的保障。

　　如何让正在制订中的《深圳市地下空间开发利用管理办法》更好地满足提高城市整体防护和综合承载能力、提高城市空间资源利用效率、打造“地下隐形城市”迫切需求？经与市政府协商并报市委同意，日前，市政协组织委员对《深圳市地下空间开发利用管理办法（立法协商稿）》（以下简称《办法》）开展了前期立法协商调研，征求社会各界的意见和建议。

　　25日，市政协召开专题协商会，邀请委员、专家就《办法》开展立法协商，18名政协委员、专家积极建言。

　　深圳人均地下空间综合利用率全国第二

　　据市规划和自然资源局有关负责人介绍，我市地下空间开发具有几个特征：一是建设规模比较大，2017年全市地下空间总规模大概是4200万平方米，按照1200万人口来看大约是人均3.35平方米。地下空间综合利用率在全国排名第二，仅次于上海。二是创新强、难度大、标杆项目多。比如福田高铁站、丰盛汀、布吉水质净化厂、前海枢纽、连城新天地等项目在全国均有示范意义。三是目前还是浅层利用为主，目前的地下空间开发利用以地下1-3楼为主，利用功能还是以人防、停车、轨道和市政基础设施为主。

　　在法治保障方面，2008年我市颁布了全国第一个地下空间利用的规章，《深圳市地下空间开发利用暂行办法》，并伴随这个办法出台了相关的规划标准、建筑设计规则、轨道用地预控、用地出让、溶剂管理、总设计师制度等。

　　为了深化改革创新，发挥示范引领作用，以及优化空间结构，打造立体城市，实现土地节约集约利用和规范地下空间开发利用，推动治理模式向精细化转变的需要。市司法局会同市规自局在广泛调研、征求意见和论证的基础上，对《深圳市地下空间开发利用暂行办法》进行了修订，起草了《深圳市地下空间开发利用管理办法》。该办法涵盖了地下空间规划管理、用地管理、建设管理和使用管理等开发建设全链条，且多有创新。

　　“在地下再建一个深圳”

　　“建设‘地下深圳’是未来深圳城市建设、城市更新和旧城改造的重要课题，希望政府树立‘地下深圳’的建设目标，在地下再建一个深圳。”市政协委员陈可石建议，市政府牵头，组织完成深圳核心地段的地下空间综合规划研究，同时制定有效的公共政策，鼓励开发地下空间。

　　陈可石认为，深圳可学习新加坡政府“在地下再建立一个新加坡”的城市空间发展战略，借鉴其在地下空间开发方面的经验，特别是在大型商业综合体之间通过地下空间联通，为人们提供在热带气候下更舒适的步行选择。

　　“目前深圳地下空间的开发是以单体建筑或单个出让地块为基础的，这样的单体开发存在一个很大的弊端，就是相互地块与建筑之间的联系不够，没有明确一个完善的地下空间系统。”陈可石认为，深圳应该把目前的地铁站、高铁站、办公楼、大型城市综合体及建筑地下车库的空间连接起来，形成一个完整的地下城市空间系统，缓解地面交通的堵塞并增加城市步行系统的可达性。

　　陈可石建议，城市地下空间开发的同时可以结合市政设施、综合管网、共同沟、污水处理等共同考虑，充分开发与利用地下空间。

　　把轨道站点建成城市综合服务节点

　　市政协常委王富海说，深圳轨道交通规划的总里程已经达到了1300公里，预计要安排700个轨道站点。在王富海看来，充分利用好轨道站点，使其成为城市综合服务的主要节点，这个应当成为深圳空间挖掘潜力的重要手段。

　　“要强化把轨道站点作为社区中心的职能，尤其是深圳的土地稀缺，轨道站点上的空间十分有限，更多进行地下空间的开发成为必然的选项，地面与地下的多层衔接也是我们必须面临的常态化的问题。”

　　王富海的建议得到市政府党组成员杨胜军的点赞。他认为这个建议值得尝试。他表示，地铁集团可以跟有关街道和社区进行探索，让因土地资源紧缺而无处安放的街道办、居委会、社康中心等很多公共服务设施与轨道站点更好地结合起来。

　　鼓励公共设施下修建停车场缓解停车难

　　“规划建立深圳的地下人行通道系统是非常必要且急需的。”市政协委员吴鹏程以华强北为例进行说明，那里很多通道均高规格进行了改造或新建，但都是独立通道，且不与附近的地铁华强站连通。对其进行优化建立通道与地铁站、大型商业中心相通形成系统既能疏解华强北地面拥堵的人流，又能促进华强北商业的进一步发展。

　　深圳目前超过300万台车，只有100万个停车位。停车难问题困扰着大量的车主。因此，吴鹏程提出，深圳应该尝试通过市场化的方法，通过相关鼓励政策在学校医院、公共绿地等公共设施的下面修建地下停车场，缓解停车难。

　　市政协社法民宗委主任李振河也建议，以地下空间目前最为突出的地下空间连通、地下公共停车场建设入手，开展对产权主体、建设主体及相关成本收益分配机制研究，探讨相关促进和激励机制。

　　借鉴香港消防设计经验提高商业利用率

　　香港地铁站点地下公共空间各类功能面积占比中，通行功能与商业功能是必备功能，其中通行功能所占面积约为地下公共空间总面积的22％，而商业功能所占面积约为50％；但目前深圳地下空间开发商业功能占比10%-20%，通行功能占比80%-90%。市政协委员李笑竹通过一组数据对比了深港两地地下空间商业功能的占比差异。

　　“以深圳地铁华强北地下商业空间项目为例，建筑面积20000多平方米，实用商业面积约3600平方米，占比仅18%。”李笑竹认为，这样的地下空间开发利用不能适应发展的需求。她建议，在满足国家消防规范、确保消防安全的前提下，建议借鉴香港等地的地下空间规划及消防设计经验，为地下空间开发提供更多有利条件。

　　摸清家底实现信息化智能化开发利用

　　如何提高地下空间开发和管理水平？许宜群认为，数据的信息化管理是地下空间管理的重要方面，可在地下空间发挥适宜性评价、政府决策、城市科学管理、公众安全事业中发挥重大作用。

　　“城市地下空间资源‘家底’不清，标准不统一，资料分散或缺失的现状，严重影响城市地下空间的科学规划、综合利用及应急防灾管理。”许宜群建议主管部门要担负起研究和制定城市地下空间数据标准化和信息化管理规范，建立和管理城市地下空间基础数据库、应用数据库的职责。

　　许宜群提出，城市地下空间数据库建设是地下空间信息化管理的前提条件，是实现数据共享、可视化管理、智能化运营、智能监控巡检的前提，建议实时精准录入和更新基础数据库和应用数据库，保证关联信息系统的互联互通，保证成果资料的实时调用和数据信息的透明共享。许宜群还希望建立与智慧城市相配套，能够实现动态采集更新、实时空间模拟、全方位数据监控、即时远程巡防、安全防范和预警预报为一体的综合管理平台。

　　“地下空间开发利用的信息化贯穿规划、设计、建造、运营的整个环节。”许宜群提出，在规划环节发挥地下空间信息化平台在地质、水文等方面风险控制和预警作用。

市政协专题协商建言“加快建设区域文化中心城市”

深圳自2004年确立“文化立市”战略以来，打造了文博会、读书月等全国知名的文化活动品牌。图为文博会上，曲面屏展示的大湾区文化吸引了众多市民前来观看。

　　《中共中央国务院关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》明确提出深圳要加快建设区域文化中心城市和彰显国家文化软实力的现代文明之城。深圳如何加快建设区域文化中心城市？11月24日下午，深圳市政协召开专题协商会，委员、专家们分析了经济特区建立40年来文化建设的成就和优势，指出了深圳文化发展存在的不足和短板，并积极建言献策。

　　历时4个多月调研为深圳文化建设“把脉开方”

　　今年7月开始，市政协启动“加快建设区域文化中心城市”重点调研，历时4个多月，发动60多名市区政协委员，在市内外组织实地调研座谈共计20余次，函调及电话咨询等向各方收集资料多次，最终形成1个总报告4个分报告，积极为我市文化建设“把脉开方”。

　　在协商会上，深圳市政协文化文史委副主任尹昌龙代表总调研组发言。他表示，中心城市具有三种特质，引领、合作和特色。深圳要构建的是具有高度文化辐射力和吸纳力的城市文化，建设辐射粤港澳大湾区、服务全国、面向世界的区域文化中心城市。

　　“深圳自2004年确立‘文化立市’战略以来，历经多年培育，已结出累累硕果。”尹昌龙列举了我是文化建设的六大成果：打造了文博会、读书月等全国知名的文化活动品牌；公共文化服务体系建设初具规模；文艺精品创作成果丰硕；文化产业综合实力持续提升；产业平台对产业发展支撑效应显著提升和文化消费增长强劲。

　　与此同时，调研组也认为，深圳与建设区域文化中心城市之间仍有一定差距，包括文化人才发展体制机制有待改革完善；文化软件建设有待强化提升；文化遗产保护开发与活化利用有待增强；数字创意产业优势发挥有待激发；城市辐射力与吸纳力有待增强；文化建设财政投入力度有待加强。

　　为此，总调研组提出传承城市精神铸造富有生命力的城市文化基因；像重视科技人才一样重视文化人才；提高国有文化设施运营的市场化、专业化水平；推进城市文化资源的保护开发与活化利用；打造数字文化建设标杆城市；在国际交流中提升吸纳与辐射的中心功能；以及真金白银投入与城市地位相匹配的文化建设七方面21条建议。

　　像重视科技教育一样加大财政对文化领域的投入

　　“深圳目前在文化方面的投入力度与文化的战略支柱地位不相称。”尹昌龙说，具体表现在总体规模偏小，2019年深圳市级文化旅游体育与传媒投入占市级一般公共预算支出总额仅1.3%（北京5.6%、上海3.7%）。另一方面，深圳财政投入上重科技轻文化。2019年，深圳市财政在科技和文化方面的支出在支出总额中的占比差距达到15.5个百分点，而北京、上海、杭州的占比差距仅为5.1、4.2、7.7个百分点。

　　尹昌龙建议，要对标国内文化中心建设投入比重，加大文化领域财政投入，同时，提高市财政投入的针对性和有效性。此外，要对标科学技术与教育支出增速，积极推动文化建设投入稳步增长机制。尹昌龙还提出，应优化财政投入方向，加大对文化“软件”建设的扶持力度：“深圳在文化‘硬件’建设上体现了对标国际水准的眼光和追求高规格高品质的魄力，但在文化‘软件’的内容建设方面，存在缺乏同步规划培育、专业运营管理能力不足的问题。”

　　加强城中村文化保护

　　城中村，是不少来到深圳创业、就业的年轻人的第一落脚点。市政协常委王富海列举了一组数据：深圳的城中村用地占全市土地总面积1/6，租赁住房约占全市总租赁住房70%，城中村人口也占全市总人口的60%-70%。“城中村是自发组织的、有活力的、成长的‘第二个深圳’。”

　　王富海认为，应该尽可能多地保留城中村，在此基础上明确将综合整治作为城中村更新的常态制度，并赋予城中村更多的文化职责，最终将城中村文化氛围培育出来。

　　同时，王富海建议，要为深圳城中村申请世界文化遗产。“目前，应该按世界文化遗产的标准去重视、保护城中村，指引它的改造，未来城中村在我们的呵护下一定会成为我们深圳最有价值、最有魅力的名片地区。”王富海说。

　　“一园一议”打造各具特色的文化产业集聚区

　　文化产业的发展，需要一定的产业集聚区。深圳市政协委员李曙成认为，产业集聚能够为城市区域发展中的人才、资本、消费、产业等要素带来几何倍数增长的外溢效应。“深圳要不断提升文化产业集群发展的层级，加快整合产业链上下游资源，为不同发展阶段的创意群体和企业提供相匹配的空间、技术、政策的支持。”

　　李曙成建议，针对不同园区的产业门类，“一园一议”精准制定支持政策——对于创意者主导的园区，要引导其与文化旅游相结合，并避免过度开发，保持相对低廉的租金水平；对于企业主导的园区，要创新服务方式，推动园区从租金模式向股权投资模式转变；对于依赖特定资源的园区，要注重资源保护，实现可持续发展，从而让深圳文化产业园区的空间聚集和价值聚集发挥更大的外溢效应。

　　立法保障让古建筑真正“活起来”

　　深圳有一处古建筑在投资7000万元后，改造成博物馆，但是因为消防审批无章可循，至今未拿到博物馆牌照，无法对外开放。

　　市政协委员黄玲以这一例子，提出深圳古建筑活化利用消防审批制度缺位的窘境。黄玲建议，文物管理部门与住建部门共同出台针对文物古建筑活化利用后的消防审批制度，尝试突破一般性的消防标准要求，借助水幕、防火卷帘、智能预警系统等技术满足消防安全需要。

　　同时，黄玲表示，深圳拥有特区立法权，尽早启动制定《深圳市历史建筑保护条例》等立法工作，对全市的历史文化遗产进行全面分级分类，从法律层面对其进行保护。同时，建议借鉴2017年《住房城乡建设部 公安部 国家旅游局关于印发农家乐（民宿）建筑防火导则（试行）的通知》的要求，出台深圳有关古建筑活化利用消防审批办法。

　　委员呼吁：文艺人才引进不能“一刀切”

　　部门回应：改变对人才“马拉松式”评价，实施“分赛道”评价

　　“深圳吸引文艺人才的优势正在不断弱化！” 专题协商会上，市政协委员梁宇呼吁，文艺人才的引进标准不能和其他人才一样“一刀切”，应该有分类标准，从而让深圳加快推进区域文化中心建设有更多的人才支撑。

　　梁宇表示，当前，全国各地都制定了各种优惠政策引进高层次文艺人才，深圳在收入、福利待遇、住房等方面优势不算强。与此同时，人才认定标准滞后，人才认定标准重科技、轻文艺，全国文联艺术类的最高奖项全部列入后备级的人才队伍，不能列为领军人才。

　　另一方面，文艺人才引进机制不活，没有考虑到文艺人才等特殊性，对人才认定还是以学历、年龄为准。文艺人才激励机制不足，深圳没有市级文艺奖项；以及文艺人才培养机制缺失，目前深圳文艺人才培养还没有形成长效机制，缺乏文艺人才专项培养计划。

　　“文艺人才认定政策避免‘一刀切’！”梁宇建议，要进一步完善文艺人才引进政策及配套措施，特殊才能要实行柔性的“特殊政策”，制定扶持、留住优秀文艺人才的配套优惠政策。同时，财政加大对文艺人才培养资金的投入；实施优秀文艺人才的宣传推广规划等等。

　　对此，副市长吴以环在现场回应时表示，我市将完善文化人才的认定标准和引进办法，完善柔性引才的新机制，大力引进文化、艺术、影视、演艺等急需的人才，充实基层文化力量。

　　深圳市人才工作局局长张林也提出，当前，深圳的人才发展整体态势以及人才政策正在整体升级和优化，正在由过去的政策引才走向现在的环境引才，未来将走向文化引才。

　　同时，针对文化人才的引进标准问题，张林表示，深圳现在要对人才进行分赛道管理，改变过去“全民马拉松式”的人才评价，改为“锦标赛”评价，科技类、医疗类、中小学老师有各自的评价，文化、艺术、体育类的人才也有自己的评价。

　　“不同类别的人才有不同的评价就会更客观，就会有百舸争流的局面。”张林表示，如何更有效地制定文化体育艺术类的人才标准是下一步人才工作优化升级的核心任务。