2007年第10号（总第048号）：深圳市本级残疾人就业保障金管理使用绩效审计结果（2007/12/31）

        根据《深圳经济特区审计监督条例》的规定， 2007年8月至9月,深圳市审计局对我市市本级2002年至2006年残疾人就业保障金（以下简称“残保金”）管理和使用绩效进行了就地审计，重点审计了深圳市残疾人联合会（以下简称“市残联”）及其下属单位，延伸调查了深圳市劳动和社会保障局（以下简称“市社保局”）等单位。

       一、基本情况

       根据2006年的残疾人抽样调查结果，我市残疾人占家庭户总人口比例为3.02%。据推算，目前我市残疾人总数为13.47万，按户籍人口196.83万计算，户籍残疾人5.94万。构成比例见图1。

图1   深圳市残疾人致残因素构成

        我市实施分散按比例安排残疾人就业政策，本市机关、团体、企事业单位和其他经济组织，包括在本市登记的外地驻深单位和企业、私营企业、港澳台同胞和华侨投资的企业、外商投资企业，应按不低于上一年度平均在岗职工人数0.5%的比例安排残疾人就业，安排残疾人达不到规定的用人单位，每少安排一名残疾人，每年度按本市统计部门公布的上一年度在岗职工平均工资的80％计算缴纳残疾人就业保障金。根据深府[1998]58号《深圳市残疾人就业保障金征收暂行规定》，我市自1999年开始征收残保金并纳入财政专户管理。残保金主要用于残疾人就业、康复、教育、扶贫、代征费、社区工作和残疾人就业工作的其它开支。市残联为市本级残保金的管理使用部门。

        残保金在2005年以前由市残联负责征收，平均每年征收2 500万元左右，按市占40％、区占60％的比例分配使用;2005年以后改由市社保局代征，2005年征收22 979万元,2006年征收30 730万元，残保金扣除代征费后的余额按市占30%、区占70%的比例分配使用。残保金按年度征收，每年度征收一次，当年7月至9月征收上一年度残保金，当年征收的残保金下一年度使用。市残联2002年至2006年收到财政拨入市本级残保金11 420万元，支出10 508万元（其中用于就业服务9 321万元、康复工作930万元），结余912万元。详见表一。

表一   市本级2002年至2006年残保金收支情况表

注：2007年的数据为预算数

        根据2005年9月四届七次市政府常务会议纪要和深财社[2006]21号《关于印发〈深圳市残疾人就业保障金管理办法〉的通知》，市社保局按残保金的5％提取代征费，用于开展残保金征收的工作经费，实行收支两条线、纳入市社保局部门预算管理。2005年和2006年共提取代征费2 900万元。

        二、基本评价

        2002年以来我市残疾人事业不断地改革、创新，各项工作稳步上升，取得了一定的成效。

       （一）改变征收方式，扩大征收面，残保金收入大幅度增加

        2005年，残保金由市社保局代征后，征收实现了由传统的人工上门收缴向科学规范的行政征收方式的转变，扩大了征收面，由2002年至2004年每年征收约6000个单位、2 500万元左右，到2005年征收26546个单位、22 979万元，2006年征收35368个单位、30 730万元，大幅度提高了残保金的收入，2005年征收的残保金是2004年的11.49倍。在征收方式、征收数量上实现了质和量的飞跃。加大了就业服务设施、培训基地建设、康复、教育、就业服务管理、宣传等方面的投入，仅2007年就预算投入7 007万元，远远超过过去5年的总投入，为残疾人事业的持续、快速发展提供了强有力的保障。

        （二）逐步提高残疾人就业人数，取得了良好的社会效益

        市残联与多家用人单位合作建立就业基地，残疾人在就业基地直接进行岗前培训后实行上岗就业。截至2006年，全市共建立了深圳市泰康制药有限公司、深圳市益康健实业有限公司、深圳市民爱物业管理有限公司等10个残疾人就业基地，其中市级基地5个，指导各区建立的区级基地5个。建立了深圳残疾人网站、元平特殊教育学校、深圳市民爱工业园等11个残疾人就业培训基地。就业培训基地的建设，为残疾人就业训练、技术等级培训和集中就业等提供了服务，促进了残疾人培训向就业安排的转化。2002至2006年，残疾人就业和培训人数逐年稳定上升，在残疾人就业工作方面共使用残保金8 478万元,占残保金支出数的80.68％，安排了4016名残疾人就业，解决了这部分残疾人的生活问题，也使他们拥有了工作的基本权利，取得了一定的社会效益。详见图2。

图2    深圳市残疾人就业情况

        （三）加强残疾人职业培训，为上岗就业打下良好基础

        市残联采取了市区联动、社会互动，政府推动等举措，将残疾人的培训纳入了政府劳动培训体系，开展残疾人的技能培训，建立各区、各基层以及社区残疾人培训工作站和教学点，指导服务，推动基层残疾人培训工作的开展。截至2006年，共开发具有市场竞争力，符合残疾人特点的培训项目43个，注重培训与就业接轨，建立了培训－就业联动机制，形成以培训促就业、以就业带培训的良性循环，促进了残疾人就业工作的发展。以“多彩人生”为主题，对1200多名各类残疾人开展职业思想和职业素质教育培训，让残疾人正确认识自我，认识社会，树立积极健康的人生观和价值观，增强工作和生活的信念，为上岗就业，适应社会生活打下思想道德和职业素质基础。2002至2006年，在培训方面共使用残保金843万元,占残保金支出数的8.02%，共培训5419人。详见图3。

图3  深圳市残疾人培训情况

       （四）建立康复工作网络，提升了康复工作水平

       市残联制定出台了《深圳市“人人享有康复服务”（创建“全国残疾人社区康复示范区”）审评方案》以及指标体系等10多个康复工作政策和标准；充分利用民政、卫生等市、区现有服务网络，逐步发展和完善康复工作机构和网络建设。全市建立区级康复服务机构6个，55个街道建立24个综合职业康复服务中心（工疗站），依托社区医院建立35个社区康复中心，依托社康中心建立192个社区康复站，设立了家庭康复点（病床）276个。开展了“康复进社区”、“康复进家庭”活动，把康复服务、指导训练送上门。残保金2006年开始向康复工作方面投入，截至2007年，共投入930万元，占总投入的10.31％。有17000多名残疾人得到不同程度康复服务，提升了康复工作水平。

       但审计中也发现，残保金管理办法不完善、财务管理不规范、残疾人就业服务工作有待进一步加强、资金的使用效益需进一步提高等问题。

        三、审计发现的主要问题

        （一）《深圳市残疾人就业保障金管理办法》（以下简称“《管理办法》”）不完善

         残保金作为对残疾人进行保障的社会公共专项资金，它的管理及使用不仅关系到残疾人的切身利益，同时也关系到社会的和谐进步，社会公众对其有知情权，其资助的项目必须符合大多数残疾人的需求，因此对项目的必要性、项目的选择标准、项目的效益性、资金的投放量等应有具体的要求，但在《管理办法》中没有对以上内容进行规定，也没有制订相关的细则，使残保金的使用缺乏相应的配套措施。

        （二）残保金财务管理不规范，未完成预算的情况较普遍

        1．市残联对残保金的收支情况未单独建账核算，未根据《管理办法》制定残保金的内部核算制度，违反了《管理办法》第四条第三款“制定保障金内部核算制度，配备财务人员，单独建账，独立核算，并接受财政、审计等部门的监督、检查”的规定。

        市残联拨给二级预算单位的残保金，下拨时在本级列支,存在以拨代支现象。

        2．预算执行中未完成预算的情况较普遍，如2006年预算的10个项目中，只有一个项目完成预算的100%，占全部项目的10%，而完全没有发生支出的有两个项目，占全部项目的20％，平均完成率为66.78％。详见表二。

表二   2006年残保金预算执行情况

       （三）残疾人就业服务工作有待进一步加强

        2002至2006年，残保金在就业服务工作方面投入9 321万元，占总投入的88.7％，为残疾人就业服务工作提供了资金保障，但尚存在不完善之处。一是基础工作方面缺乏全市有劳动能力有就业要求的残疾人总数的统计，无法考量深府办[2004]85号《转发市残联等部门关于切实做好残疾人就业工作的意见的通知》中规定的“到2005年，有劳动能力的残疾人就业安置率达到85％”的目标任务完成情况。二是在就业扶持、就业援助方面的具体政策相对滞后，未能根据残疾人保障法和有关税收法律、法规，制定、完善扶持残疾人个体就业和自愿组织起来就业的优惠政策和措施；缺乏职业培训和培训后的鉴定标准及具体实施办法；就业服务机构缺乏相应的管理办法及考核评估体系，没有一定的准入制度和评审机制。这些政策、规定的缺位，不利于残疾人就业服务事业的可持续、健康发展。三是残疾人个性化服务是“以人为本”的具体体现。由于残疾人自身的特点，对残疾人的职业教育培训是循环往复的过程，比之健全人在力度上要提高强度，在内容和方式方法上要切合残疾人的实际和密切结合社会的需求，为其制定具体辅导就业计划，而目前提供的多数是集中服务，针对不同个体进行职业培训、就业指导、设计就业目标等方面的服务较少。

        （四）残保金在残疾人康复服务方面的投入比例偏低

        康复工作是残疾人事业的永恒主题，是提高残疾人自身能力，实现生活自理，保持或获得适当的职业，进而改善生活状况，回归社会主流，实现人生价值的重要途径，残疾人的一生都要进行康复。2006年至2007年，残保金在康复服务工作方面的投入仅占10.31％。康复经费投入不足导致：一是专业康复服务机构少。市残联提供的专业康复服务机构只有康复中心、干预中心、用品用具站三家，对全市有需要的残疾人进行服务，2002年至2006年服务了17000多名残疾人，远远不能满足残疾人的需要。二是康复设施少。市残联下属的四个事业单位目前没有自己独立的办公和服务场所，场地全部是临时租赁，每个单位的场地都不能满足残疾人的特殊需要，而且还面临着改造困难、续租难等问题，硬件条件的短缺非常不利于为残疾人提供更全面的配套服务。三是补助残疾人康复经费少。在2006年对龙岗区110名0至20岁肢体、智力残疾人进行的康复需求调查中，因家庭困难，经济状况不理想，31.94％的家长希望享受到无偿服务，37.5％的家长希望享受到低偿服务（22.22％能接受100～300元/月，15.28％能接受300～600元/月），57.27 %残疾人曾到过机构康复，后因经济困难放弃康复；70%的肢残人需要辅助器具，而免费配送辅具的还不到10%。由于康复费用较高，目前投入的残保金只能保障少数人免费康复，其投入与残疾人需求有较大的距离。

        （五）信息化水平需进一步提高

        目前我市没有一个全市联网的残疾人就业服务、康复服务、教育服务、社会保障救助等全面的综合信息管理系统。我市的残联信息网是以市、区为单位各自建立的，具有自主独立性，市残联的信息化管理系统与区残联的联系是滞后甚至是脱节的，不能全面、及时掌握全市残疾人的各种信息情况，做好动态管理和监管服务质量等工作，不利于全市“一盘棋”进行统筹管理，不能为有需要的残疾人提供更加有效、快捷、方便和完善的综合服务。也不能通过这一管理系统，更好地加强与有关部门及机构的联系，掌握用人单位残疾人用工需求情况及岗位供应数据，有针对性地组织培训和就业推介工作等，降低了工作的效能。

        四、审计建议

        （一）完善残保金《管理办法》。建立残保金资助项目的前期考察评估制度、项目评审确定制度、项目使用情况跟踪制度、公示制度等制度，定期向社会公布残保金的相关情况，接受社会公众的监督。

        （二）加强财务管理，强化预算约束力。建立健全残保金内部核算制度；对残保金实行单独建账，独立核算；强化预算约束力，做到科学、合理编制预算。

        （三）培育社会服务机构为残疾人提供直接服务，降低政府运作成本。走社会化的路子，将提供直接服务工作交由非政府机构或私营机构完成，政府则主要担当管理角色，负责规划、监管和保证工作。一是制订优惠政策，鼓励社会团体、个人和外资以各种形式捐助或兴办社会福利事业，采取民办公助的办法，支持和资助非政府机构、私营机构开展残疾人服务项目，降低政府的运作成本。二是加强对服务机构监管，规范指导协调社会服务机构的运行，督促检查社会服务机构的活动，做到定期、不定期检查，发现问题按照规定严肃处理，保障服务使用者的权益，既不排斥社会服务机构的市场化运作，又要确保其公益目标和非营利性质。三是促进社会服务向职业化专业化发展，加大专业培训力度，通过培训转变传统的模式和方法，提高工作水平和服务质量。

        （四）建立全市统一、规范的残疾人信息、服务动态管理平台。一是争取建立全市联网的残疾人就业服务、康复服务、教育服务、社会保障救助等全面的综合信息管理系统，实现全市残疾人综合信息的集中统筹管理，建立资源共享、管用分离的科学、高效、规范的管理模式。二是对现有的市、区、街道办信息网络进行整合，增加功能，细化分类，扩大规模，使其满足服务工作的需要。

       （五）征收方式改革后，残保金收入大幅增长，为残疾人就业服务工作提供了发展的契机和保障，在工作上应调整思路，改变工作方式、方法，一是进一步加强残疾人就业服务基础工作，提高残保金使用效益。加强基础数据的调查统计工作，特别是与残疾人事业发展有重要关系的关键数据的统计工作，建立相关的数据库，将服务落实到每个有需要的残疾人身上，体现社会服务的公平性、广泛性。及时研究国家、省出台的各项残疾人政策、法规，制定相关的辅助、配套制度和规范，为残疾人就业服务工作提供政策法律法规依据。二是进一步开展残疾人个性化服务。做好服务标准制定，完善跟踪服务管理，坚持以政府为主导，建立长效保障机制，量力而行。三是对残疾人就业服务工作的发展应有前瞻性，充分利用残保金，切实做好各项工作，为全体残疾人提供所需服务。