《深圳市海绵城市建设管理暂行办法》政策解读

　　为全面贯彻落实习近平生态文明思想及习近平总书记视察广东重要讲话精神，加快推进海绵城市建设，修复城市水生态、涵养水资源，增强城市防涝能力，提高城市发展质量，朝着建设中国特色社会主义先行示范区的方向前行，努力创建社会主义现代化强国的城市范例，深圳市政府办公厅于2018年12月11日印发了《深圳市海绵城市建设管理暂行办法》（深府办规〔2018〕12号）。

　　一、背景

　　根据住房城乡建设部办公厅印发的《海绵城市建设绩效评价与考核办法（试行）》（建办城函〔2015〕635号），将海绵城市建设绩效评价与考核指标分为水生态、水环境、水资源、水安全、制度建设及执行情况、显示度6个方面，共18项指标。目前我市海绵城市建设已在全市层面全面开展海绵城市建设工作，在水生态改善、水环境提升、水资源利用、水安全保障、显示度建设方面取得显著成效。制度建设及执行情况包含了海绵城市建设制度方面的6项指标。针对这6项指标，目前我市已分项开展了部分单项工作，如市海绵办已组织相关单位完成30余项海绵城市技术规范与标准的编制或修订工作；市财委已印发《市财政支持海绵城市建设实施方案（试行）》和《深圳市政府和社会资本合作（PPP）实施细则》2项投融、奖励激励及产业化相关文件；市政府已将海绵城市建设纳入各区政府绩效考核，市海绵办已印发《深圳市海绵城市建设政府实绩考评实施细则（2018年）》。以上分项政策文件的发布，从不同的方面推动了我市的海绵城市建设工作。

　　海绵城市建设涉及到城市建设的方方面面，需要多部门配合、多专业融合。从目前我市已制定的一系列的标准规范来看，其主要还是对涉及本部门本专业的内容和事项进行规定或约束，从制度机制层面看，还缺乏系统性的顶层文件来统筹引领海绵城市建设管理工作。

　　通过制定海绵城市建设管理顶层设计文件，实现我市海绵城市建设工作的规范化、常态化，推动形成海绵城市建设领域“深圳标准”、“深圳质量”，以政府公共政策推动政府和公众共同参与海绵城市建设。深圳市海绵办联合海绵城市建设参与单位共同编制了《深圳市海绵城市建设管理暂行办法》（以下简称《办法》）。

　　二、必要性

　　（一）海绵城市建设是一项长期工作任务，需要法定化长效机制保障工作推进

　　城市人民政府是海绵城市建设的责任主体。根据《国务院办公厅关于推进海绵城市建设的指导意见》（国办发〔2015〕75号）文件要求，到2020年，城市建成区20%以上的面积达到海绵城市建设要求；到2030年，城市建成区80%以上的面积达到海绵城市建设要求。因此，海绵城市建设将是一项长期的工作任务。

　　海绵城市建设涉及城市建设的方方面面，系统性、综合性强，为有效组织动员全市各方面力量做好此项工作，我市需要通过制定《深圳市海绵城市建设管理暂行办法》，以确立海绵城市建设长效机制，明确海绵城市建设和管理的政府各职能部门、企业、社会团体和市民各自的职责和要求，建立深圳市海绵城市建设工作的常态化、规范化和法制化工作机制，从而提高城市服务和管理水平，推动海绵城市建设的质量提升。

　　（二）国家试点建设验收有明确要求

　　根据住建部考核标准，海绵城市建设应做到“全市有机制，试点有模式，片区有效果，项目有品质”的目标。其中“全市有机制”即是要求在市域范围内建立海绵城市管控长效机制，尤其要按照依法行政的要求，建立法定化长效机制，以保障在城市规划、建设、管理各个环节落实海绵城市建设理念，提高城市建设的系统性。

　　因此，在国家对海绵城市试点最终考核验收时，将是否建立法定化的管控制度作为海绵城市国家试点最终绩效考核的重要评分项。同时，也是我市按照试点要求，建立在全国可复制可推广模式的需要。

　　（三）新时期我市转型发展，建设持续发展现代化示范市的时代要求

　　海绵城市建设是贯彻落实新时期习近平生态文明思想，转变城市发展方式，解决城市水问题，建设绿色低碳可持续发展创新示范城市的重要举措。深圳发展速度快、建设强度高，已经发展成为高密度的特大城市。在我市发展过程中，遇到了一系列的水问题，主要表现在水安全仍存隐患、水环境仍待提升、本地水资源紧缺、水生态有待恢复。

　　结合我市目前正在推进的简政放权、优化营商环境及行政审批制度改革等工作，通过本办法固化海绵城市建设顶层设计，将海绵城市建设要求融入现行的城市建设体系，及城市建设管理部门日常行政管理工作中，将持续推进海绵城市建设工作，助力城市转型发展。

　　三、文件依据

　　1.《中共中央 国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》（中发〔2016〕6号）

　　2.《国务院办公厅关于推进海绵城市建设的指导意见》（国办发〔2015〕75号）

　　3.《水利部关于印发推进海绵城市建设水利工作的指导意见的通知》（水规计〔2015〕321号）

　　4.《关于开展工程建设项目审批制度改革试点的通知》（国办发〔2018〕33号）

　　5.《海绵城市建设技术指南—低影响开发雨水系统构建》（试行）

　　6.《住房城乡建设部办公厅关于2016年海绵城市试点工作进展情况的通报》

　　7.《深圳市海绵城市建设工作实施方案》

　　8.《深圳市海绵城市规划要点和审查细则》

　　9.《深圳市海绵城市建设政府实绩考评办法》

　　10.市海绵城市建设工作领导小组第一次会议纪要

　　11.市海绵城市建设工作领导小组第二次会议纪要

　　12.市海绵城市建设工作领导小组第三次会议纪要

　　13.《深圳市政府投资建设项目施工许可管理规定（深圳市人民政府令第310号）》

　　14.《深圳市社会投资建设项目报建登记实施办法（深圳市人民政府令第311号）》

　　四、主要过程

　　《深圳市海绵城市建设工作实施方案》及《2018年深圳市海绵城市建设工作任务分工》要求市海绵办牵头组织编制《办法》。为做好此项工作，市海绵办在市规划国土委研究课题《海绵城市规划建设管理研究》的基础上，联合各相关部门于2018年2月初起草了《办法》（原名《深圳市海绵城市规划建设管理暂行办法》）征求意见稿。

　　该《办法》分别于2018年2月9日-14日、2018年5月25-30日以及2018年7月9日-11日三次向各成员单位征求意见，于2018年2月12日至3月2日在深圳水务网公开征求了社会公众意见，并于2018年6月15日召开了听证会。

　　2018年9月5日，该《办法》经市海绵城市建设工作领导小组第五次会议审议通过。市法制办于2018年9月28日出具了对《办法》的合法性审查意见。

　　2018年11月2日，市政府六届一百四十六次常务会议审议通过了《办法》，按照会议精神对《办法》进行修改后，于2018年11月6日再次征求市规划国土委意见，根据市规土国土委意见修改后，于2018年11月15日提请市政府审定。《办法》于12月11日经市政府审定，以政府规范性文件的形式（深府办规〔2018〕12号）印发。

　　五、主要内容

　　《办法》包含总则、规划管理、建设管理、运行维护、能力建设、法律责任、附则七个部分，共三十六条。

　　（一）总则

　　总则部分共包含六条。分别就编制依据和编制目的，海绵城市内涵、原则和目标，办法的适用范围，市区两级政府及相关职能部门的责任分工，以及制定本办法的原则等方面进行了说明和规定。

　　本办法适用于深圳市行政区域内（含深汕特别合作区）内各类建设项目的海绵城市规划、设计、建设、运行维护及管理活动，包括新、改、扩建建设项目，旧城改造、园区改造、环境提升等改造类建设项目。列入豁免清单的建设项目除外。豁免清单由各行业主管部门根据需要制定，按有关规定程序发布实施。

　　本办法的制定按照审批制度改革的要求，不新增审批事项和审批环节，通过细化管控要求，引导与激励并重等多种方式，建立政府职能清晰、主体责任明确、事中事后监管到位的海绵城市建设管理长效机制。

　　同时，相关内容与《深圳市政府投资建设项目施工许可管理规定（深圳市人民政府令第310号）》及《深圳市社会投资建设项目报建登记实施办法（深圳市人民政府令第311号）》（下称两个规章）最新成果进行了充分衔接。

　　（二）规划管理

　　规划管理部分共包含四条。分别就不同层级规划编制的责任主体；编制技术要求；规划编制质量管控进行了说明或规定。

　　市级海绵城市专项规划的编制责任主体为市规划国土部门，并将海绵城市相关规划整合进“多规合一”信息平台，纳入全市空间规划一张蓝图。各区级政府负责组织编制区、片区级海绵城市专项规划（详细规划）。各层次海绵城市规划编制内容、深度等应符合相关要求。规划成果应广泛征求有关部门、专家和社会公众的意见。

　　（三）建设管理

　　建设管理部分共包含十五条。按照建设的时序规律，参照两个规章管控流程的设置，将项目建设管理划分为立项或土地出让及用地规划许可、建设工程规划许可、施工许可、竣工验收等阶段。在其管控流程的基础上，将海绵城市管控要求细化融入其中，不增加新的审批管控环节。在技术审查环节采用告知承诺制，通过加强事中事后管控的方式切实保障海绵城市建设要求落实到位。

　　1.立项或土地出让及用地规划许可阶段

　　发展改革部门应以项目可行性研究报告评审及概算审核为核心，对海绵城市建设的技术思路、建设目标、具体技术措施、技术和经济可行性进行全面分析，明确建设规模、内容及投资估算；对海绵设施技术合理性、投资合理性的审查；并保障相关资金需求。

　　市规划国土部门及其派出机构、各区城市更新机构在《建设用地规划许可证》中应当列明年径流总量控制率等海绵城市建设管控指标。

　　2.工程规划许可阶段

　　方案审查以建设单位自评价，规划国土部门开展形式审查的方式进行。海绵城市工作机构联合市规划国土等行业主管部门加强事中、事后监管，以政府购买服务的方式委托第三方技术服务机构对海绵城市方案设计专篇进行监督抽查，相关费用由财政予以保障。

　　施工图审查方面，由住房建设等行业主管部门整合施工图审查力量，将海绵城市内容纳入统一审查，市规划国土部门及其派出机构、各区城市更新机构应当在建设工程规划许可中列明有关海绵城市管控指标落实情况。

　　3.施工阶段

　　建设单位应组织设计单位、施工单位、监理单位、质量监督单位等应按照相关规定参与海绵城市建设。按海绵设施与主体工程同步规划、同步设计、同步施工、同步使用的要求组织实施，将海绵城市建设要求贯穿于建设项目规划、设计、建设、运行维护等各个阶段，科学实现海绵城市建设目标。

　　未列入豁免清单的项目不得取消、减少海绵设施内容或降低建设标准，施工单位应当严格按照设计图纸要求进行施工，监理单位应当严格按照国家法律法规规定履行工程监理职责，质量监督管理部门应该加强对项目建设各方主体行为的监督管理。

　　4.竣工验收阶段

　　建设单位提交的建设项目竣工文件中应完整编制海绵设施的相关竣工资料。海绵设施的验收以专项验收的形式进行，纳入住房建设、交通运输、水务等行业主管部门牵头组织的联合验收或部分联合验收，统一验收竣工图纸、统一验收标准、统一出具验收意见。

　　（四）运行维护

　　运行维护部分共包含三条内容。内容明确了不同类型项目运营维护单位，政府投资建设项目的海绵设施应当由相关职能部门按照职责分工进行监管，并委托管养单位运行维护。社会投资建设项目的海绵设施应当由该设施的所有者或委托方负责运行维护。若无明确监管责任主体，遵循“谁投资，谁管理”原则进行运行维护。

　　海绵设施运行维护单位应当按相关规定建立健全海绵设施的运行维护制度和操作规程，加强设施的运行维护，确保设施正常运行。

　　（五）能力建设

　　能力建设部分共包含四条内容，分别就海绵城市建设激励政策、考核制度、创新鼓励及产业政策、宣传培训四个方面进行了规定。

　　在激励政策方面，依据《市财政支持海绵城市建设实施方案（试行）》及配套细则，对社会资本积极参海绵城市建设活动的单位和个人予以奖励。

　　绩效考核方面，由市政府组织对各区级政府和相关部门海绵城市建设情况进行年度实绩考评，并将考评结果纳入政府绩效考核体系、生态文明考核体系。

　　创新鼓励及产业政策方面，已发布《深圳市政府和社会资本合作（PPP）实施细则》，鼓励企业自主创新，开展海绵城市新产品、新材料研发，带动我市绿色建筑、建材产业发展。

　　在宣传培训方面，相关职能部门应加强从业人员的技术培训及公众宣传教育工作。

　　（六）法律责任

　　明确了各责任主体在海绵城市建设中相应的法律责任。

　　违反本规定的各政府部门及其工作人员，应当依法依纪追究相关人员责任；建设活动的相关参与单位违反本办法规定的，由相关主管部门视其情节轻重，将违规行为纳入不良行为记录、将违规单位纳入失信名单或依法追究责任。

　　（七）附则

　　明确了本暂行办法的有效期及后续修订完善的相关工作安排。