深圳市人民政府批转市医疗卫生体制改革领导小组关于贯彻三项改革青岛会议精神意见的通知

深圳市人民政府批转
市医疗卫生体制改革领导小组关于贯彻
三项改革青岛会议精神意见的通知
（2001年8月30日）

深府〔2001〕135号

　　现将《市医疗卫生体制改革领导小组关于贯彻三项改革青岛会议精神的意见》予以转发，请结合以下意见一并贯彻执行。
　　一、认真学习贯彻国务院三项改革会议精神，从落实"三个代表"重要思想的高度，扎实推进我市的三项改革工作
　　城镇职工基本医疗保险制度改革、医疗卫生体制改革和药品流通体制改革等三项改革工作关系到加快建立和完善社会保障体系，涉及人民群众的切身利益，事关改革、发展和稳定的大局。当前，我市三项改革工作总的来说进展较好，在一些方面已初步建立起了较完善的制度，走在了全国前列。但是，应该看到，三项改革工作进展还不平衡、不配套，改革的效果离上级的要求和市民的期望还有较大差距，还有不少困难和问题需要认真研究并加以妥善解决。因此，各级政府、各有关部门要认真学习贯彻国务院有关会议、文件精神，从落实"三个代表"重要思想的高度，统一思想，提高认识，按照率先基本实现现代化对医疗保障和医药卫生工作的要求，把贯彻青岛会议精神作为我市进一步推进三项改革工作的一个新契机，坚持"整体规划、突出重点、分步实施、全面推进、注重实?quot;的原则，努力把我市的三项改革工作抓实抓好，抓出成效。
　　二、加大宣传力度和思想政治工作力度，确保三项改革顺利进行
　　三项改革工作涉及国家、用人单位、职工个人三方面的利益调整，推进三项改革工作，取得社会各方面的理解和支持非常重要。因此，有关部门要主动做好与宣传部门的衔接工作，继续充分利用广播电视、报刊等传媒积极宣传三项改革。要坚持正确的舆论导向，突出重点，把意义讲透、政策讲准、内容讲清，引导群众积极支持和参与改革。要充分调动医疗卫生机构和广大医药卫生工作者的积极性，使他们积极投身于城镇医药卫生体制改革。要抓好卫生行风建设和卫生队伍的职业道德建设，结合当前全省卫生系统行风评议活动，把行风建设贯穿于三项改革的全过程。要针对改革中出现的各种实际问题，深入细致地做好群众的思想工作，及时化解各种矛盾，确保社会稳定。
　　三、加强领导和协调，坚持三项改革同步配套推进
　　三项改革互为条件，相辅相成，改革工作涉及面广、政策性强、工作环节多，必须统一协调，同步推进。市医药卫生体制改革领导小组要加强对全市三项改革工作的组织协调和统一领导，定期召开会议，听取改革进展情况的汇报，及时研究和协调改革中出现的重大问题。市体改、发展计划、财政、物价、人事、卫生、社保、药监等部门要进一步加强协作，明确责任，各司其职，认真落实有关措施。要在深入调查研究的基础上，制定解决问题的办法，进行分类指导。医保制度要着眼于机制转变，形成并完善统一筹资、大病保障、供需双方制约的新机制。医药卫生体制要向注重内涵、提高质量和效益转变，向法制化、全行业管理转变。要坚持医药卫生体制改革和医疗保险改革同步推进，建立起合理的医疗费用分担机制、医疗卫生机构竞争机制和药品生产流通公平竞争、有效监管的市场机制，实现"三医联动、三改并举"，"相互促进、联动推进"。要探索建立改革效果的评价体系，按照改革实践效果及时调整有关政策，把改革引向深入。
　　为随时掌握改革工作进度，市卫生局要会同市体改、药监、社保、财政、发展计划、物价等部门，将我市三项改革的进展情况、存在问题及下一步打算以季度简报的形式报市政府，同时通报各区、各部门和有关医疗单位。

深圳市医疗卫生体制改革领导小组
关于贯彻三项改革青岛会议精神的意见
二○○一年八月二十一日

　　7月28日至30日，全国城镇职工基本医疗保险制度和医药卫生体制改革工作会议在青岛召开。这次会议是继去年在上海召开的三项改革工作会议之后，为进一步推动这项工作召开的又一次重要会议。会议回顾了全国三项改革的进展情况，总结交流了各地改革的经验，对下一步工作进行了部署。中共中央政治局常委、国务院副总理李岚清出席会议并作了重要讲话。经市医疗卫生体制改革领导小组研究，现就如何贯彻三项改革青岛会议精神，加大我市三项改革工作力度提出如下意见：
　　一、关于城镇职工基本医疗保险制度改革
　　（一）规范完善医疗保险政策，进一步做好我市现行政策与国务院国发[1998]44号文的衔接工作。尽快完成我市城镇职工社会医疗保险办法的制定和审议工作，建立完善基本医疗保险制度，将现行一个层次的基本医疗保险扩充为基本医疗保险、地方补充医疗保险、公务员医疗补助和企业补充医疗保险四个层次。进一步降低非户籍职工缴费比例，减轻企业负担。狠抓征缴扩面工作，大力推行医疗保险属地化管理，扩大常住人口职工的医疗保险参保率。要引入竞争机制，积极设立医疗保险定点药店，完善配套管理办法，同时加快社区健康服务中心纳入医保定点单位的步伐。
　　（二）抓紧抓好社会医疗保险相关政策的制定、修改、完善工作。要进一步完善医疗保险政策，抓紧出台公务员医疗补助制度、企业职工补充医疗保险制度、大额医疗费用救助制度等配套政策，制定离休人员和二等乙级以上革命残废军人的医疗保障机制和管理办法，抓紧修订医疗保险用药目录和诊疗目录，适度调整个人帐户与社会统筹资金分配比例，正确处理好医保、医院、投保人三者的利益关系，适时调整住院费用偿付标准。要用法律的形式把行之有效的医改政策、规定和办法固定下来，促进我市社会医疗保险深化改革。
　　（三）进一步探索医疗费用结算办法，修订完善我市现行8个配套管理办法。
　　（四）进一步强化监管力度，严格控制医疗保险费用的过快增长，确保基金平衡。
　　二、关于医疗卫生体制改革
　　（一）开展区域卫生规划，实行卫生工作全行业管理
　　卫生行政部门要切实转变职能，实行政事分开，从"办卫生"转到"管卫生"，打破医疗机构的行政隶属关系和所有制界限，积极实施区域卫生规划，加强卫生法制建设，综合运用法律、经济、行政等手段，逐步实行卫生工作全行业管理。要在控制总量、盘活存量的前提下，有序地调整医疗机构的布局和规模，合理规划和配置卫生机构、医院床位、卫生人力资源、卫生设备、卫生事业经费等卫生资源，重点发展健康教育、社区服务、疾病控制、中医药、重点医学专科、医疗急救等六大领域。加强对各区实施区域卫生规划的指导，优化配置区、镇级卫生资源，实行卫生资源的属地化管理。严格医疗机构、从业人员、医疗技术应用、大型医疗设备等医疗服务要素的许可准入制度。完善卫生监督体系，充实卫生监督队伍，切实履行法律、法规赋予卫生行政部门的社会公共卫生、医疗执业的监督职能，实现卫生监督综合执法。
　　积极推行办医体制的改革，探索发展营利性质的股份制医院、中外合资医院、私立医院等多种所有制医院参与医疗服务市场竞争。在坚持公有制办医为主的同时，允许社会各界投资兴办医疗机构，允许个人和法人以参股、租赁、购买等多种形式参与医疗机构经营，加快中外合资医院改制步伐和肿瘤医院、口腔医院改为企业承办的步伐。通过办医体制的改革，引入新的医院管理模式和运行机制，促进多种所有制医疗机构的发展和有序竞争。
　　（二）采取有力措施，抑制医药费用过快增长，减轻群众和社会负担
　　1.实行医药分开核算，分别管理，切断医疗机构与药品营销之间的直接经济利益联系，解决以药养医的问题。按《深圳市医院药品收支两条线管理实施细则（试行）》的要求，严格药品收支结余两条线管理。公立非营利性医疗机构要按照行政隶属关系或所在区域，将药品收支结余资金全额上缴卫生行政部门，并纳入财政社会保障基金专户进行管理。有关部门根据实际情况，按照规定合理返还。药品收支结余资金主要用于弥补医院医疗成本和发展建设，也可根据需要用于社区卫生服务、预防保健事业，不得挪作他用。医疗机构要按照现行会计制度的要求，加强药品支出核算，严格掌握药品支出标准及成本列支范围，确保药品支出核算真实、准确。
　　积极稳妥地进行医院门诊药房改为零售药店的试点。可先选择2至3家不同类别的医院进行试点，并与职工基本医疗保险制度中定点药店的选择相配套，待取得经验后再推开。市卫生局、体改办、药品监督局、财政局、物价局负责制定试点办法和配套政策，并组织、指导试点工作。
　　2．实行药品集中公开招标采购，预防和纠正药品采购过程中的不正之风，降低药品零售价格。认真贯彻执行《深圳市药品和医疗材料招标采购制度改革实施办法》。今年年底，我市要达到全市药品统一招标占20%、医院集团式联合招标占50%、医院自行招标占20%的目标。《基本医疗保险用药目录》中所列药品，原则上纳入药品招标采购的范围。要公布各医院的招标比例结果，追究不进行招标的责任。
　　医疗机构要将药品集中招标采购中形成的实际中标价格报市物价局备案。市物价局要参照中标价格，合理调整药品的零售价格。医疗机构在确定自主定价药品的零售价格时，应以中标价格为基础，顺加合理差率，把药品降价的好处大部分让给群众。
　　积极利用现代电子信息网络技术，进行药品集中招标采购，以提高工作效率，降低药品流通费用。
　　3．加强对医疗服务和药品价格的监督管理。根据国家宏观调控与市场调节相结合的原则，药品价格实行政府定价和市场调节价。对非营利性医疗机构提供的医疗服务项目逐步由政府定价向政府指导价过渡；对营利性医疗机构所提供的医疗服务项目的价格实行市场调节价。
　　药品价格管理要引入市场竞争机制。政府定价原则上要按社会平均成本制定，对供大于求的药品要按社会先进成本制定。规范销售费用率和销售利润率。政府定价的药品，由市物价局按照药品通用名制定最高零售价格，并在媒体上向社会公告。各药品生产经营单位和医疗机构不得高于政府定价销售药品。
　　药品生产企业对自主定价的药品不得虚列成本、虚高定价。药品批发、零售单位（含医疗机构）应在不超过药品生产企业制定的零售价格的前提下制定药品销售价格。为防止异地高价销售药品，市物价局要加强价格监测，利用不同方式公布药品价格信息，规范药品市场价格秩序，约束药品企业定价行为。
　　规范医疗服务价格项目和收费标准。各医疗机构要严格按照国家规定的医疗服务价格项目和服务内容提供服务，公示医疗服务收费标准和药品价格，实行明码标价。医疗机构要为住院病人提供住院期间的医药收费清单，并提供医药费查询服务；为门诊病人提供药品数量、药品价格、治疗费收费标准的查询服务。
　　市物价局要建立健全医疗服务成本和药品价格监测体系，加强对医疗服务价格、成本构成要素和药品价格的监督管理。市卫生局要会同市物价局，通过媒体定期向社会公布医疗服务机构服务质量、效率情况和医疗、药品价格信息，使医疗机构主动接受社会的监督。物价部门要依据《中华人民共和国价格法》和国家计委制定的《价格违法行为行政处罚规定》等法律、法规，定期对药品经营者和医疗机构的价格行为进行监督检查，并对违法行为实施行政处罚。
　　探索实行医院总会计师制度和会计委派制，加强医院成本核算，进一步精简机构、提高效率、降低成本，控制医药费用不合理增长。
　　4．调整医疗服务价格。对本市非营利性医疗机构，继续执行总量控制、结构调整政策，物价部门要会同医疗保险、卫生、财政部门加强对医疗成本的核算，调整不合理的医疗服务价格，体现医务人员的技术劳务价值和风险价值。要逐步调整诊疗费、护理费、挂号费，适当提高手术费、床位费等，降低过高的大型医疗设备检查费。拉开不同级别医疗机构的医疗服务价格档次，引导患者合理分流。适度放宽特需医疗服务价格。与此同时，要引导医疗机构在控制成本、提高效益上下功夫。
　　（三）引入竞争，深化医疗机构人事制度、分配制度、后勤制度改革，转变公立医疗机构运行机制
　　1．扩大公立医疗机构的运营自主权。结合医疗机构的运行规律和特点，积极探索实行公立医疗机构所有权与经营权分离的试点。逐步扩大公立医疗机构在人、财、物等方面的经营管理自主权，建立健全责权利相结合的管理制度。医疗机构要加强成本核算，提高资金的使用效率。
　　2．要继续在公立医疗机构中积极推行并完善院长负责制，实行院长任期目标责任制。医院行政、业务和经营管理方面的重大问题由医院管理委员会审定，院长负领导责任。从1999年起，我市市属医疗机构有半数的领导班子由公开招聘、公平竞争产生，今后要继续坚持并在区、镇医院公立医疗机构中推广这一制度。通过对卫生机构领导管理体制的改革，引入竞争机制，采取聘任、选任、委任、考任和任期制、任前公示制等多种方式选拔任用医疗机构领导干部，真正让年富力强、德才兼备的优秀人才脱颖而出。
　　3．实行病人选择医疗机构、选择医生和选择药店的办法。医疗机构要根据本单位的实际情况，积极为病人选择医生创造必要的条件。要将医生的相关资料予以明示，方便病人自主选择医生就诊。实行病人选医生要与实施聘任制和岗位目标责任制相结合，与改革劳动人事和分配制度相结合，与积极培养青年医生相结合。
　　门诊病人可以在医院门诊药房购药，也可以凭医生出具的处方在经职工基本医疗保险机构确定的定点药店购药。
　　4．深化医疗机构人事制度和分配制度改革。根据《中共深圳市委关于进一步深化干部人事制度改革的意见》（深发［2001］11号）的有关精神和要求，按照脱钩、分类、放权、搞活的基本思路，逐步取消卫生事业单位的行政级别。以"精简、效能"为原则，定岗定编，公开岗位标准，鼓励员工竞争，实行双向选择。普遍实行职位分类管理和全员聘用制度，各类人员均要签订聘用合同，与医疗机构建立聘用关系，继续深化《深圳市医疗卫生体制改革方案》提出的"以事设岗，以岗定人，逐级聘用，分级管理，人员优化组合，岗位职责明确"的人事制度改革方针，建立完善"人员能进能出、职务（职称）能上能下，收入能高能低"的新机制。建立聘后管理和解聘辞聘制度，妥善解决好未聘人员的分流安置问题，解决医疗卫生单位人员"出口"不畅问题。市人事局要配合市卫生局，根据中组部、人事部、卫生部的改革精神，组织实施委托管理和人事代理制。
　　扩大各类医疗机构的分配自主权，体现按劳分配、技术要素参与分配、效率优先和兼顾公平的分配原则。实行工资总额包干，医疗机构在工资总额包干基数内自主分配工资，进一步完善结构工资制度。在控制工资总额的前提下，实行按岗定酬、按任务定酬、按业绩定酬，建立起重实绩、重贡献、向优秀人才和关键岗位倾斜的自主灵活的分配机制。加快优秀人才的选拔和培养，设立优秀人才培养和奖励基金，对有突出贡献的拔尖人才试行技术贡献薪金制。
　　5．实行医疗机构后勤服务社会化。一是将医院后勤服务从医院管理中分离出来，医院需要的后勤服务通过与后勤服务实体形成的契约关系解决；二是以各医院后勤服务实体为基础，组建若干跨区域的后勤专业和专项服务公司，或以股份制的形式组成具有一定规模的后勤服务企业，在保障医院后勤服务的同时，也可为社会提供服务；三是将医疗机构的后勤服务工作交给社会专业服务公司承担。
　　（四）规范对卫生事业的补助范围和方式
　　修改完善《深圳市卫生事业财政补助试行办法》，继续对卫生事业财政补助政策作结构性调整，继续实行财政经费补助与病床使用率、无事故率、医疗服务质量挂钩的办法和工资总额包干管理。
　　按照建立公共财政和分级财政体制的要求，市、区政府对卫生事业的投入水平要与经济社会发展水平相适应，原则上政府卫生投入不低于财政支出的增长幅度。补助范围根据政府管理公共事务、行使卫生监督执法工作职责，以及公共卫生工作任务、基本医疗服务和事业发展需要确定。拓宽办医投融资渠道，建立多渠道筹措卫生事业发展资金的机制，扩大卫生事业筹资来源，促进卫生事业发展。
　　各级卫生行政部门及卫生执法监督机构履行卫生管理和监督职能所需经费由同级财政预算安排。各级卫生行政部门和卫生执法监督机构执法监督过程中取得的收入全部纳入财政预算进行管理。
　　疾病控制和妇幼保健等公共卫生事业机构向社会提供公共卫生服务所需要的经费，由同级财政预算和单位上缴的预算外资金统筹安排。疾病控制和妇幼保健事业机构从事疾病控制、妇幼保健工作所取得的各项收入，按规定全部上缴预算外资金财政专户，实行收支两条线管理。上缴的资金全部用于卫生事业。对卫生监督、疾病控制、药品监督等新机构的建立，要按政策给予经费保障。
　　政府举办的非营利性医院实行定项补助为主，社区服务机构以定额补助为主。纳入收支两条线管理的经费，按照政策及时返还。
　　（五）改革城镇医疗卫生服务体系，大力发展社区卫生服务，方便人民群众就医
　　改革现有的城镇医疗服务体系。大型综合医院和专科医院作为区域医疗中心，主要从事急危重症、疑难病症的诊治，并要通过多种方式积极支持和参与社区卫生服务。中小规模的医疗机构要调整为面向社区居民的卫生服务组织。形成社区卫生服务组织与大型综合医院和专科医院合理分工、居民小病治疗在社区、大病诊治到医院的新型医疗服务体系。目前我市已建成社区服务中心200多个，覆盖人群200多万人，社区健康服务中心正按《深圳市社区健康服务中心基本标准》规范运作，承担健康促进、卫生防疫、妇幼保健、老年保健、慢性病防治、疾病诊疗、计划生育技术咨询指导等功能。要进一步增加社区健康中心的数量，扩大覆盖面，并抓紧落实社区健康服务中心的人员编制、经费补偿、办公业务用房、医疗保险记帐等配套政策。
　　（六）实行医疗机构分类管理制度
　　目前，我市按照卫生部等四部委《关于城镇医疗机构分类管理的实施意见》基本完成了医疗机构分类管理工作的受理申报、性质核定及公告工作。今后新办的医疗机构要按照程序核定性质。根据医疗机构的性质、社会功能及其承担的任务，制定并实施不同的财政、价格政策，有关的配套政策要抓紧研究制定。
　　（七）改革卫生监督和疾病控制体制，完善预防保健体系
根据卫生部《关于卫生监督体制改革的意见》精神，按照依法行政、政事分开、综合管理的原则，抓紧推行卫生监督体制的改革，合理划分卫生监督、疾病预防控制与保健的职责，争取在下半年完成我市卫生监督机构和疾病控制机构的组建工作。
　　继续深化预防保健体制改革，建立综合性预防保健体系。发挥各级疾病预防和卫生保健机构功能，加强社区的预防保健工作，构建包括社区在内的全市三级预防保健网络。
　　三、关于药品生产流通体制改革
（一）以机构改革为契机，加强药品监督组织体系建设。按照市委和市政府的要求和部署，积极做好机构改革的各项工作。在机构改革过程中确实做到首先把建立新机构与职能转变相结合，坚持监督职能和行业管理职能分开，促进观念转变，切实做到监督执法职能到位。其次是机构改革与提高人员素质相结合，建立一支高素质的药品监督管理队伍。当前要解决好我市药监机构的编制、人员、办公场所、经费等问题，使之更好地履行职责。
　　（二）采取有效措施，加强对药品研究、生产、经营、使用全过程的监督管理。充分运用监管手段，引入竞争机制，促进医药经济结构调整。加大监督药品生产企业实施GMP力度，严格控制药品生产企业准入条件，控制低水平重复建设；强化监督药品经营企业实施GSP的力度，把监督实施GSP与核发《药品经营企业许可证》工作结合起来，重点推进药品批发企业和零售连锁企业实施GSP认证。　　改革药品质量抽样机制。进一步推进流通领域药品分类管理工作的实施。在试点取得成绩的基础上，加强对非试点药店和新开办药店的检查、指导。
　　促进现有药品批发企业以兼并、入股、联合等方式进行资产重组，促进药品批发企业的规模化，鼓励大型药品批发企业跨地区兼并市、县药品批发企业。
　　（三）进一步巩固药品市场秩序整治成果，依法查处各种制假售假以及各种无证经营药品的行为。要加大对药品市场秩序整治力度，严格控制新增药品批发企业。要发挥部门协同作战的优势，深入开展打击制售假劣药品和医疗器械的专项斗争。要坚决取缔非法药品集贸市场，查处无证经营行为；加强药品购销行为检查和对一次性使用无菌医疗器械的监管；加强药品广告审查、监测及市场药品质量检查。要营造规范有序、公平竞争的医药市场环境，实现药品质量的显著提高，价格合理，保证广大人民群众购药方便及时，用药安全有效。
　　（四）开展医疗保险定点药店的试点和推广工作。根据本市医药卫生体制改革的进程，结合处方药、非处方药分类管理制度的实施，开展基本医疗保险定点药店试点。参加医疗保险的职工可使用个人帐户的资金，到定点药店购买非处方药，或凭定点医疗机构门诊处方到定点药店购药。要严格考核药品销售从业人员素质及专业水平，制定资格认定等监督管理制度。除国家规定的条件外，我市要制定零售药店管理制度，提高准入标准，严格准入条件。做到布局合理，便民利民。
　　（五）要做好新修订的《药品管理法》实施的各项准备工作。要通过电视、广播、报刊、网络等新闻媒体，开展药品管理和药品监督法规的宣传活动；报道药品生产流通改革的经验，表彰依法生产经营的先进单位和个人；反映广大人民群众加强药品市场监督管理的心声，引导全社会关心药品生产流通的改革，重视药品监督管理工作。对那些顶风违纪，制售假劣药品的大案、要案要继续给予曝光。要进一步完善药品质量公告制度，形成良好的舆论监督氛围，提高药品监管工作水平。