深圳市人民政府关于印发深圳市城市规划专家咨询会对深圳市城市发展几个重大课题咨询意见的通知

各区人民政府，市政府各部门，市属有关单位：

　　现将深圳市城市规划专家咨询会《对深圳市城市发展的几个重大课题的咨询意见》印发给你们，望你们认真吸取专家咨询会意见，在今后工作中认真考虑。

对深圳市城市发展几个重大课题的咨询意见

　　应深圳市政府领导的盛情邀请，我们于1995年11月10日至20日在深圳参加了“深圳市城市规划专家咨询会”，通过听取汇报，现场考察和会议讨论等形式，与深圳市的有关领导和专业人员研究了深圳城市发展的几个重大课题。

　　城市是现代物质文明和精神文明的载体和体现，城市的面貌和运行效率所表现的蠡力，对经济建设和社会发展的作用很大。随着国际经济的大融通，世界各国城市都尽力改善自身的硬件与软件条件，以赢取投资和发展。深圳十五年的建设取得了世人瞩目的成就，“一夜城”的速度和高质量的城市形象给人们留下了深刻的印象。面对廿一世纪，面对“九七”香港回归、珠江三角洲的蓬勃发展的大格局，深圳市委、市政府提出了“二次创业，再造辉煌，建设国际性城市”的行动纲领是令人振奋的，在这富有挑战性的时刻，城市应该怎么发展，起到什么作用，城市建设应该做些什么工作，是一篇大文章。因此，现在着手讨论廿一世纪深圳的城市发展，特别是讨论未来十五年城市规划建设管理工作，是十分必要和及时的。

　　研究深圳未来的发展，必须站在“大深圳”的高度研究城市的定位、功能、方向和交通网络；必须从对自然环境可持续性的利用和保护的观念出发，明确城市的布局结构和发展策略；必须认清深圳的城市建设条件相对于国内外大城市的优势与不足，扬长避短，把深圳建设成廿一世纪的现代化城市。通过福田中心区功能和环境的完美组合，对全市的建设起到带动与示范作用；通过对规划与土地管理机制的强化与完善，保证城市建设目标的逐步实现。本次研究的几大课题是相关联的，作为一直关注并参与深圳城市发展的城市规划专业人员，我们对深圳在十五年里所取得的成就感到由衷的高兴，在深圳开始“第二次创业”的今天，我们有幸参与未来深圳城市发展的筹划，针对提交会议讨论的重大课题，为深圳市委市政府的城市发展决策提供参考意见。

　　一、关于总体规划的修编工作

　　深圳市从一开始就注重抓总体规划。每一次规划都有较高的起点和标准，并留有余地。深圳在不断探索中高速发展，城市规划也积累了相当的经验。这次的总体规划修编面临的情况更加复杂，已经做的工作在深度和广度上已建立了相当的基础，下一步要在几个层次上加深工作，争取尽快完成并上报。

　　（一）更深入地研究区域关系，理顺区域联系

　　1、深港衔接的研究要从几个方面着手；首先是基础设施的衔接，包括交通、通讯、供水、能源、防洪、排污、航道等方面，第二是产业发展的衔接，第三是在城市功能方面的衔接，要认清香港和深圳所拥有的条件和前景，从“双城”的特殊结构关系中明确共同发展的相互促进和互补关系。

　　深港衔接研究要超前开展，建议首先通过学术团体的共同工作，提出技术性的基础报告。要把香港和深圳两张同比例尺的总图结合成一张工作底图，研究共同发展的形态和多方面的关系。在研究中要有充分的想象力。未来的宏观问题目前很难把握准确，但可以进行多方案比较，再根据发展的趋势做出判断。

　　香港是在十分有限的土地资源条件下发展起来的高度密集的城市，环境质量不高。深圳的自然资源相对充裕，一定要创造良好的城市空间环境，这是深港互补的基本前提，也是深圳建设国际性城市的基本条件。

　　2、深圳在与珠江三角洲的衔接方面，已经做了大量工作。珠江三角洲正在形成亚太地区的重要产业地带，未来将发展为密集度很高的城市群，而城市群的发展基于城市和城镇间较好的互补关系。深圳确定了“四个中心、一个基地、一个胜地”的区域功能，如何落实这些功能，要加深工作，即：一方面，要搞好交通联系，使深圳的交通系统与珠江三角洲形成整体网络，同时协调解决好通讯、供电、供水、污水排放等基础设施；另一方面，深圳作为大都市，要靠珠江三角洲腹地的支持，也要为区域的发展提供高效的服务，在市场作用的同时要加强政府在产业协作上的协调作用。对于深圳的港口等方面的发展，要在区域协调基础上确定目标、避免造成不必要的重复建设和失误。

　　3、全国的经济发展对深圳起着很大的推动作用，在未来的全国发展格局中，深圳将起什么作用，硬件与软件的条件对深圳有何影响，也需要研究，深圳的规划不仅要抓住城市发展的普遍规律，更要抓住其特殊性。

　　（二）进一步深化与综合城市发展的各种因素

　　1、城市结构。近年来，特区的用地结构正在调整，特区内外功能的关联性明显增强，促使宝安、龙岗两区的发展速度超过特区，城镇建设达到了一定规模和水平。本次规划建立了特区为中心城，向外放射的三个发展轴和功能相对独立的十一个组团的发展框架，有利于避免发展为过分集中连片型的大城市，比较灵活。但目前各镇基本为粗放型的开发，布局混乱，沿路建设，应控制各镇用地规模，并引导其有序地发展。镇与镇、组团与组团之间要留出隔离带，防止进一步连片发展。

　　大深圳的布局，要考虑好综合交通系统。铁路的布局有很强的刚性，一旦定下来很难改动。大容量的客运轨道交通，一定要超前规划，把用地预留出来。要认真研究港口发展的总规模，适当留有余地，对于投入大量资金建造深水港要慎重。

　　从发展步骤上，全市西部在一定时期内会是城市发展的重点，但同时要妥善保护好东部地区的自然环境，不要在这个地区放重工业和有污染的工业。从今后的发展来看，不仅东部，整个深圳都没有必要考虑发展重工业。应该看到，宝安、龙岗是未来深圳特区甚至香港城市功能发展的备用地，在保证两区自身发展的前提下要严格控制用地的开发量和完整性。

　　2、城市规模。对于人口规模，要分为两个部分，对常住人口2010年发展到200万人这一点，省里与市里已达成共识，暂住人口可以有多方案，在规划中要有弹性。从各方面条件看，规划提出的2010年特区260万人，全市500－600万大体是恰当的，在供水供电和交通的计划上还要留有余地。在人口分布上，要控制罗湖上步的再增加，合理安排特区各片区的人口，特区外各镇要留有弹性，需要制定一系列政策措施加以落实。

　　用地规模上要进行合理控制，强调土地的集约化开发。目前特区外建设用地遍地开花，造成土地和资金的浪费，特区内土地利用强度过大，这些都会造成对环境的破坏。今后要更加强化土地的统一管理，为城市的长远发展留出足够的空间。

　　3、城市综合环境。环境是未来城乡最重要的资源。世界上在经济发展方面的“城市之战”，到廿一世纪实质上将成为“环境之战”。深圳作为刚刚起步的城市，具有明显的优势，理应有好的运行条件，好的生活条件，完备的公共设施，优美的城市景观，高度的社会文明，这方面能成为廿一世纪的世界名城。要坚持可持续发展的思想，慎重处理发展与环境的关系。罗湖上步分区可以说用十年建设了一个新城，又用五年由于发展过份密集成了难以改造的旧城，要吸取这个经验教训，在福田中心区和其它片区的建设中加以避免。因此，本次规模应该强调两条主线，一是发展，二是保护和改造，后一点在成果中份量较轻，要加强。

　　4、工业区调整。特区内工业区的调整，是大深圳整体发展的一个趋势，但要慎重处理，逐步落实。近期工业区的大规模调整会影响房地产市场和城市总的开发步调，远期工厂在城市中的存在可解决就业的平衡。所以改造多少，保留多少，需要认真研究并有相应对策。

　　5、一、二线的管理政策对深圳的发展具有重大影响。在方针尚未确定的情况下，规划中要留有跨线连接的充分余地。

　　（三）规划的成果与报批

　　1、报批的层次。国务院已经决定，经济特区的城市总体规划由国务院批准。从深圳规划面临的情况看来，总体规划报国务院审批是必要的。作为市场经济步伐超前的特大城市和处于改革开放前沿的经济特区，未来的发展还有许多问题需要探讨。因此，报国务院审批有助于请求政府系统中高层次部门加以协调，有助于加强总体规划的权威性，并为全国的城市发展提供经验。在报国务院之前，要由省政府组织审查，要按省里的要求办，力争把区域的各种关系协调好。

　　2、专项规划的综合。城市规划的科学性在于对多种专项规划的综合性。本次总体规划要在珠江三角洲区域规划的指导下，依据深圳的国民经济与社会发展规划，从城市资源环境的可持续发展角度，对各专项规划进行全面的综合。对于铁路、港口、口岸、供水、供电等，还需要进行多部门间的专题协商，要积极主动，力争达成一致意见，若尚有分歧，可列入总体规划报告，国务院在审批时还要正式向各部门分发，各部门还会提出正式的书面意见。此外，成果中应补充农业用地规划和各类历史文化遗产等保护规划。

　　3、成果表达的内容深度。建设部颁布的《城市规划编制办法》增加了规划的文本的规定，并将其作为最重要的一项成果。在深度方面，总体规划针对不同的情况可粗可细。特区内要细，对罗湖上步要表达得更细，特区外可略粗一些。对于规划的规定性问题，凡属政府行为的，文字要明确、肯定，凡属适应市场经济发展方面的，可规定得灵活些。规划虽不是一成不变的，但要有相对稳定性，修改要经过法定程序。要建立长期跟踪与研究反馈的机制，经常性地调整发展目标与措施，做好滚动规划。深圳应对市场经济条件下的城市规划做更深入的探索，继续为全国提供经验。

　　4、总的来讲，这次总体规划要为深圳的二次创业提供发展的蓝图，在时间上宜早不宜迟，要在已有成果的基础上，加强与各部门的协调，加强规划的公众参与，力争尽快完成，及早上报。

　　二、关于综合交通规划

　　深圳市在城市交通基础设施建设方面已取得了很大成就，在城市交通规划、研究等方面作了大量的具体而富于探索性的工作，成果显著，在全国居于领先地位。

　　从与香港的联系、城市交通体系、特别是中心区交通等几方面，对深圳交通存在的问题和未来的发展对策有以下主要建议：

　　（一）深圳的交通规划要明确“大深圳、大交通”的概念。

　　首先要搞好与香港方面在大型基础设施规划与建设上的沟通和协作，做好与周边城市的协调，强化与珠江三角洲乃至与全国的交通联系。其次要兼顾空间上的整体性和时间上的超前性。在交通规划中提出的深——港西部与东部通道，东、西部港口发展，轨道交通在皇岗罗湖口岸与香港的连接，及新铁路客站的选址等完全必要，且意义重大，应加紧搞好并落实方案。但港口建设的规模和功能，深圳与大京九铁路的联系，深一港一线口岸的交通协调建设等方面，要做进一步的深入研究和探讨。

　　（二）深圳的交通规划要以建立合理的道路交通网络和轨道交通网络为基础，要研究区域性的城镇空间形态，并与深圳特殊的城市结构相适应。

　　首先建立区域性的均衡发展的交通骨架，强化深圳与外围地区，及内部区与区之间、镇与镇之间、组团与组团之间的快速交通联系。交通设施的建设既要满足城市交通量增长的需求，又要促进和引导城市的组团式集约发展，不要再走“沿路开发”的老路。总体规划中确定的全市道路交通网络结构合理，层次清晰。今后仍应加强两方面的工作：

　　一是在新的开发地区，尤其是福田中心区，要进一步优化道路网络，提高道路密度而不仅仅是强调道路的宽度。要明确每一条道路的性质、功能，增加支路的密度等等。

　　二是在建成区，特别是罗湖上步分区，要加强道路交通综合治理，及时落实，实施罗湖中心区交通整治方案，严格控制土地开发强度，调整道路的功能，要及早打通和连接必须打通的断头路，避免路网系统中的“蜂腰”与“瓶颈”问题。

　　另外，轨道交通是解决城市客运交通的方向，要在现有网络规划的基础上不断加深研究，在规划上要充分、切实预留好轨道交通各线路的走线和站场用地。地铁投资巨大，可以考虑先修轻轨。同时要大力发展地面公交。及早确定并严格控制客运交通枢纽站场，逐步建立合理的、方便的、可达性高的现代化高效率的公交运输体系。

　　（三）解决交通问题的根本出路在于“综合互济、协调集成”，必须制订合理的交通协作政策和法规，搞好交通运输规划建设和管理部门之间的协调。对机动车、非机动车、特别是私人小汽车发展要注意引导和控制。对交通设施的规划与管理等都必须有一个整体性的、与城市发展相配套的发展和管理措施。深圳的交通要建设与管理并举，“新加坡的环境，香港的运作效率”首先就是体现在交通运输的环境和交通运输的运作效率上，通过加强对已有道路网络交通设施的综合管理，可以极大地提高交通效率和通过能力。另外，要重视对交通的长期研究与规划工作，建议成立全市性的综合交通规划与协调管理的专门委员会，统一筹划深圳的交通发展与实施步骤。

　　（四）深圳的快速交通系统要尽快形成，特区三条主干道之一的滨海大道应抓紧修建，与红树林的关系要处理好，尽量少损害红树林，作为保护单位要分清主次，顾全大局。

　　三、关于福田中心区规划与建设

　　福田中心区是未来深圳市以中心商务（CBD）和行政文化为主要功能的城市中心，也是我国华南地区与香港衔接乃至全国对海外联系的核心之一。它的建成与运行，将对深圳市未来成为现代化国际性大都市起到关键的作用。福田中心区是深圳特区内留下来的一块面积较大和完整的风水宝地，目前基础设施建设已基本完备，今后将是深圳市开发、建设的重点地区。中心区的规划建设应统筹考虑它的社会效益，经济效益与环境效益，其建设规模应采用原中规院编制的控制性详细规划中的中方案，建筑开发量应控制在800－1000万平方米。若能确保每年有80－100万平方米的建筑量，10年左右即可建成，其现实性是很大的。

　　（一）福田中心区的规划设计应面向廿一世纪，要有超前性和高标准。目前，中心区规划设计方案的总体格局基本可行。但在局部的空间组织、规模、密度等方面还应在今后的设计中深入研究。建筑设计与外部空间设计应有一定的中国特色，使中心区的规划与建设成为中国城市规划建设的一个杰作。

　　（二）福田中心区南北两区不同的功能布局是可以的，但不是完全割裂开，而造成南“热”北“冷”的局面，应将两个片区有机地结合起来，特别是通过加深中轴线与中心广场的空间设计处理，使中心区成为一个有机的整体。

　　（三）福田中心区的规划设计要特别注重建筑、广场与绿地的系统处理，应与人行系统充分地结合起来，使人感觉充满艺术气氛和都市气息，使人能完全融入中心区的自然环境与人工环境中。

　　（四）福田中心区的交通系统应有全局的权衡分析，使其不影响地段的整体性和将来的持续开发。交通系统应该是高效率的，车行与步行系统应充分结合起来，为各类进出中心区的人员提供方便。

　　（五）福田中心区采用“竖向垂直”分流，将人行与车行分开，要深入研究二层步行系统的整体性、系统性与可行性，步行天桥数量不宜太多，应在不影响系统化的前提下减少步行天桥的数量。步行系统要与公共汽车、地铁等交通站点很好地结合起来，地下步行系统除地铁站及换乘外是否一定要，须要再研究。

　　（六）福田中心区的开发建设应以街坊为单位，在总体规划设计的基础上，成片设计，成片开发，成片建成。街坊建筑组群要有层次，有主题。建筑布局不宜松散。

　　（七）中心区轴线北端的莲花山应以自然状态为主，多做绿化，不主张在里面尤其是山南面有过多的建筑，莲花山公园的开发建设应待中心区初具规模后，条件成熟了再考虑。

　　（八）中心区的开发建设最好采取“中心开花”的步骤，先建深南路两侧的中心地带，特别是市政厅要先建起来，这样有利于带动周围地段和中心区开发建设。

　　（九）中心区的中轴线地段的规划设计最好进行国际招标或方案竞赛，进行多方案的比较，确保一流的设计，一流的建设，一流的城市面貌。

　　四、关于规划管理

　　（一）对于城市规划和国土利用这样复杂的系统，要坚持科学管理。规划管理体制包括机构、规章、程序、实施、监督等。目前城市中在这方面存在的主要问题是“法制不全，有法不依，执法不严”。《城市规划法》实施以后，总的情况仍是管得不严。深圳在城市规划与建设的立法方面已做了一定的工作，但有些立法还要抓紧补充。在立法过程中不要纠缠名词概念，而要把主要内容尽快确定下来。实行后，通过实践发现有不妥之处，还可以修订。

　　（二）城市规划的立法和审批，仍是政府行为。此次规划国土局汇报的《深圳市城市规划条例（草稿）》中，城市规划委员会的职责应是对规划的审议而不是审批。审议是审批全过程的一个程序，不能代替政府的审批。规划委员会与市规划国土局在这方面的职能分工也应在条例中予以明确。此外，地方人民代表大会宜抓住审批的程序这一法制过程中的关键问题，进行监督检查。

　　（三）规划的审批按《城市规划法》的规定，城市总体规划应由上级主管部门审批，总体规划纲要并未规定审批，只须市政府同意即可。重要地段的详规由地方政府审批或授权地方城市规划管理部门审批。总体规划中各专业规划只是总体规划阶段的规划，上报时列出主要内容即可。分区规划由城市人民政府审批。此外，城市规划区是一个法律概念，故规划区的复盖面在地域范围上要足够大，因一旦审批之后就是法定范围了。

　　（四）考虑到深圳与香港的城市对接，在法制和条例等方面，只要可借鉴的，可以按香港的体系做。主要看实行后的效果是否有益于城市建设按已批准的规划有序地发展。对国家已颁布的法规和规定，地方法规尽量与之一致。法规条例出台后要严格遵照执行，严格控制。

　　（五）规划选址意见书和“两证”还是要坚持。深圳市内原农村的用地如果无“两证一书”就无法控制无序和不合法的开发。坚持“两证一书”对土地开发的档案管理乃至“地理信息系统”（GIS）的完善也是有利的。对多次转让的土地，也可利用新的“一书”来规定开发应遵守的内容。深圳市已经实行的“规划设计要点”可作为“一书”的附件。

　　（六）城市的规划权与规划审批权不能层层下放，因为规划是为全市和市民的利益服务的。在此前提下，规划方案要考虑服务的原则、房地产业的利益和管理实施的可操作性。规划要考虑开发，开发要服从规划。要把规划与法制规定交给群众，让群众参与。深圳市在这方面具有一定条件，可以先试点实行。

　　（七）对市里拟开发建设的重点项目，应成立专门机构进行管理。机构中应有规划编制、规划管理、设计、社会经济和环境评估、拆迁和财政等多方面人士参加，互相结合进行综合协调和控制管理。必要时应成立专家顾问组，进行业务上的指导和咨询。其它重大问题也可依此办理。

　　（八）城市有关领导要按已批准的规划办事，不要任意批条子和任意决策。规划实施的人员不能以个人意志随意改变规划及审批。容积率是有科学依据的重要开发数据，一旦批准定下来，不能任意修改，尤其不能以人情面子，讨价还价，任意加大数据，因为容积率的增大与环境质量的优化成反比。

　　（九）深圳今后的城市规划管理，对特区外要治散治乱，特区内治挤治密。宝安、龙岗两区的规划管理体制问题要研究，一定要强化土地控制和规划管理。

　　附：深圳市城市规划咨询会专家及应邀人员名单（略）