深圳市人民政府办公厅转发关于市工商行政管理部门转变职能的若干意见的通知

各区人民政府，市府直属各单位：

　　最近，市委、市政府在工商行政管理部门进行转变政府职能试点。现把试点领导小组办公室提出的《关于市工商行政管理部门转变职能的若干意见》转发给各部门参考，以推动我市转变政府职能的进展。

　　关于市工商行政管理部门转变职能的若干意见

　　《深圳经济特区贯彻〈全民所有制工业企业转换经营机制条例〉实施办法》颁布施行后，我市在转换企业经营机制、促进市场发展方面迈出了较大的步伐。与此同时，转变政府职能的工作也在抓紧进行，同步实施。为了深入贯彻《条例》，加快转换机制，并提高政府部门的工作效率，市委、市政府选择工商行政管理部门进行试点，以便取得经验，推动我市转变政府职能的进展。

　　一、工商行政管理部变职能的必要性

　　我市现行工商行政管理体制经历了两次大的改革，即1984年将区局改为直属分局，实行市局、分局、工商所三级直属管辖体系；1988年将市工商局和市物价局合并，并行工商、物价管理职能。这些改革较好地解决了特区发展初期企业和市场管理问题，较好地发挥了工商行政管理职能。但是，由于受传统计划经济体制及其思想观念的影响，我市工商行政管理体制未能摆脱计划经济体制的束缚，仍不能适应建立社会主义市场经济体制的要求。其表现在如下几个方面：

　　（一）内部机构职能交叉、重削弱了管理职能的发挥。按现行的体制，市局、分局直至工商所都设置了业务对口的相应机构，企业登记管理、合同管理、商标管理、广告管理、个体私营经济管理、市场管理、价格管理、经济监察八条线从市局到分局到工商所贯通，同时插向企业。一方面，市局所有业务处、所都有管理企业的职能，但都只限于管理企业行为的某一方面，形成了表面上大家都在管企业，但实际上都管不到位的局面。另一方面，市局各处、所，分局各科，基层各工商所都管企业，但管什么、怎么管，三级的职责并没有划分明确。这样许多该管的事情往往上级管不到，下级又不管，或者出现重复检查、交叉办案的现象，造成人力资源浪费，不利于企业转换经营机制。

　　（二）条块矛盾突出，影响了工商行政管理职能的发挥。现行工商行政管理体制存在着多重矛盾。一是工商系统和各区政府的矛盾。市工商局对各分局实行人、财、物直接领导，实行全市一致性的企业和市场发展政策，而各分局的党团组织关系、行政事务关系却隶属各区领导，宝安、龙岗两区工商局则直属区政府领导，这样容易造成各区政府与市工商行政管理部门的矛盾一些区政府从发展本区经济的需要出发，制定与市政府文件精神不一致的工商行政管理政策；一些区政府反复动议，要求将区分局改属区政府管辖。二是工商系统内部关系的矛盾。各区分局按照业务对口原则，设置与市局机关相对应的科室，都履行综合管理职能。如分局企业登记科与市局的企业登记管理处、外商投资企业登记管理处、个体私营经济管理处对口；合同科与市局合同处、商标广告处对口；市场物价科与市局市场管理处、价格处、物价检查所对口，而工商所则全面履行“七管一打一查一制止”的综合职能。系统内部三个层次的条块业务分割关系复杂，越到基层单位，对口越多，接受有关业务指令越多，使工作长年处于满负荷运转的状态，甚至产生忙乱现象。三是工商系统与市政府其它部门的矛盾。如与城管部门在城市管理方面；与技术监督部门在打击制售假冒伪劣商品方面；与计划生育部门在人口管理方面；与公安、文化部门在文化娱乐项目管理方面；与卫生部门在药品管理方面；等等各部门都纷纷成立自己的监督机构，谁都在管，但谁也没有真正管好以上种种，既不符合发挥现代化国际城市整体功能的原则，又不符合国际惯例；既增加了机构、人员，又管不好政府该管的事。

　　（三）宏观调控不够，微观管理过细过繁，服务的职能没有充分发挥。市场经济要求政府宏观调控，通过市场来引导企业发展，引导经济发展。但是，目前工商行政管理部门在对企业的登记和管理方面，微观管理过细过繁如许多行业管理部门纷纷将自身管理的内容列为登记的前置条件，工商登记部门成为其它管理部门的“哨兵”，这种用登记代替管理的办法使工商部门与其他部门责任难分。同时，工商部门业务过重，压力过大，也不利于其宏观调控和服务职能的发挥。因此，近年来尽管工商行政管理部门开展了各种微笑服务活动，如“百日优质服务竞赛”等，各级机关作风都有较大改善，但仍存在不尽人意的地方。有的程序在规章、规定中都简化了，但执行人员不执行，办事效率不高，仍难达到转变职能的目标

　　（四）政府职能和本来应该由社会中介机构承担的社会服务行为不分。工商行政管理部门承担了一些本来不该由政府部门承担的工作，如企业注册登记，工商部门要花大量的人力和时间为企业准备合格的注册文书提供咨询、指导；基层工商分局和工商所既要管好市场，又要为市场提供各种服务。而这些咨询、指导、服务工作本来应该是企业和社会中介服务机构的事情。

　　解决上述问题的关键是要改革现行工商行政管理体制，理顺各种关系，实现工商行政管理部门职能的转变。

　　二、工商行政管理部门转变职能的设想

　　我市工商行政管理部门转变职能，应实现以下设想：

　　（一）下放一部分权力

　　我市工商行政管理部门实行市局、分局、工商所三级管理体系。市局机关应主要从事政策研究、协调、指导和宏观调控工作，属行政执法的指挥机关；分局和工商所是行政执法的执行部门，主要从事微观管理。市局机关应把对企业进行微观监管的权力下放给分局和工商所。

　　（二）转移一部分权力

　　一是要把工商部门的职责与其它行政执行部门的职责划分开来，工商部门依据工商行政管理法规履行自身的职责；环保、卫生、城管、文化监察等部门依据自身的法规腫行其职责；要把法定的职责和部门间的配合协调区分开来，不能混淆。二是要把政府的行政行为和企业行为区分开来，一些属于企业行为的事，应该让企业或由企业委托社会中介机构承担

　　（三）强化监管职能

　　强化分局和工商所监管力度，保证监管职能到位。

　　（四）理顺内部上下、左右的职责关系

　　市局、分局、工商所之间；分局与分局、工商所与工商所之间；市局机关内部各处、所之间的职责不能交叉。纵向应按宏观和微观划清；横向应按各自管辖的区域划清。每一个部门履行其自身的管理职能；每一个企业、经营者的经营行为只接受来自一个工商部门的监管。

　　三、工商行政管理部门转变职能的措施

　　（一）落实“三定”方案，理顺机构编制

　　工商部门的职责简言之就是登记和管理。登记即是确认企业的法人地位或经营资格；管理是执行政府的宏观调控政策，对企业的经营行为进行监管。管理的对象是企业和市场。按照上述职能，理顺我市工商部门机构编制的基本思路是：集中注册、分级管理、精简机关、充实基层。具体来说：

　　1、集中注册。使企业的登记手续更加规范、简化、快捷、高效。

　　以前，我市企业的设立和变更均采用审批制，环节多、时间长、效率比较低。今年市政府第5号令颁布后，企业的设立和变更，只要符合有关法律和政策的规定，登记注册机关就应予以核准，而不需要经过层层审批。由于核准制的政策性更强，对登记注册机关工作人员和企业办事人员各方面素质的要求也更高，核准制的工作规律要求全市实行集中、统一规范的登记注册制度。其理由主要有如下几点：

　　（1）集中注册有利于统一执行政府的宏观产业政策，保持政策的连续性、一致性。

　　（2）集中注册是建立特区现代企业制度的必然要求。我市企业已逐步从按经济性质划分改为按企业组织形态划分，现《深圳经济特区股份有限公司条例》和《深圳经济特区有限责任公司条件》已颁布实施，《无限责任公司条例》也正在拟定中，如登记体制仍按现行分国营（集体）外资、私营三个处登记，必然存在着业务上的交叉，因而非改革不可。

　　（3）集中注册有利于企业名称的登记管理，减少重名现象。

　　（4）集中注册有利于避免因分散注册给企业设立分支机构、迁移地址带来的不便。

　　（5）集中注册便于注册工作的监督，有效地对有关注册事项进行复议、复审，有利于办事公平和廉政建设。

　　（6）集中注册符合国际惯例。据考察，美国是每一个州设一个注册机构，香港、新加坡也是各有一个注册机构，我们特区内只有327.5平方公里，没有必要每个区搞一个注册机构。

　　当然，集中注册有的地方的企业办事要多跑一点路，但权衡利弊，集中注册，利大于弊。因此，有必要成立集中注册登记机构，以进一步探索、完善注册登记制度。

　　2、分级管理。

　　实行集中注册后，市局主要负责研究、制定全市性工商行政管理政策；办理大案、要案或者上级工商部门以及市政府交办的案件；指导协调各分局工作各分局和工商所主要履行对企业和市场进行监督管理的职能。其中，各分局全面负责本辖区企业、市场管理工作，指导、协调各工商所工作，办理本辖区重大经济案件，并逐步向专业监管分局发展现有工商所分别改为企业管理专业所或者市场管理专业所，全面负责本辖区企业或者集贸市场管理，对上级监管分局负全面责任在企业登记方面，成立注册分局，全面履行全市各类企业（私营独资、全伙企业除外）注册登记工作在市场监管方面，考虑到生产资料和生产要素市场属于高一级的市场形态，在监管手段、方式方面与对一般的集贸市场的管理不同，对监管人员的素质要求也更高，应独立出来实行专项管理，以提高管理的质量和水平，促进特区统一大市场的发育和形成。

　　3、精简机关，充实基层。

　　市局机关主要履行法规的起草、制订，政策研究，综合协调的职能，机关应精炼，人员应精干；分局和工商所属执行层，履行监管职能，在赋予其相应的管理权限的同时，应充实人员，增加编制，提高工作人员的素质和执法水平。

　　（二）实行“注册官”制度，建立“一条龙”式的注册程序。

　　现行的登记注册程序实行的是“受理——初审——复审——核准”程序。这是一种与审批制相适应的注册程序，容易形成“瓶颈”市政府五号令颁布后，为了提高办事效率，已分别开业、注销和变更登记的不同形式，简化了登记程序。如企业变更生产经营场地，五天内办完。但要从根本上提高办事效率，必须实行目前国际上普遍采用的“注册官”制度。即把“受理——初审——复审——核准”程序减化为“受理——核准”程序，核准员即为注册官。“注册官”是一种经过考核而获得的一种资质，类似于注册会计师和注册律师，只要符合注册官的资质标准，均可成为“注册官'注册官根据法律法规规定的程序和要求，履行签发执照的职责，并承担相应的责任。实行“注册官”制度，有利于消除审批“瓶颈”，可从根本上提高办事效率，提高业务人员素质，有利于转变机关作风和廉政建设。

　　（三）发挥社会中介组织的作用，推行律师、会计师代理登记制。

　　登记文件的准备专业性较强，在自愿的原则下应提倡由企业委托中介机构进行，按物价部门核准的收费标准收费。目前我市在发展专业代理公司的同时，可重点推行律师、会计师代理制，可选择一些有业务能力、信誉好的律师事务所、会计师事务所进行登记代理，再逐步向全市推行，形成全市中介服务网络。

　　（四）建立健全工商物价管理方面的法规、规章和制度。

　　为保证转变职能后的工商行政管理机关的正常运行，发挥其最佳效能，必须制定新的法规、规章和制度，保证工商人员依法行政，依法管理，依法运作，规范政府行为。另一方面也要用法律来规范企业、社会的行为从工商行政管理行为方面来看，主要应制订新的工作程序，包括市局与职能分局的业务工作程序；职能分局和基层科、所的工作程序；特别是对登记注册、调控价格和案件查处等一些关键环节的运作步骤、方法作出具体规定。同时还要明确制定部门、单位及个人的岗位责任规范，划定职责权限，按公务员制度的要求，制定干部的管理、考核、奖惩办法，防止产生个人行为的职责不清、业务交叉和管理不到位或越位现象。从工商行政管理内容方面，应进一步完善企业、个体工商户登记管理规定；专业市场管理规定；经济监察规定等法规、规章，以便执行人员操作，真正做到依法独立核准，加强企业登记后的跟踪管理。同时，要积极配合市人大、市政府制定经济管理方面的法规和规章，规范企业行为。

　　（五）提高干部队伍的整体素质。

　　转变职能后的工商行政管理机构设置要求人员精干，对人员素质的要求也有所提高。市属机关的工作由一般性的调查研究和决策服务转变为更深层次、更全面系统的决策指导。各分局和工商所，管理工作的深度和广度应得到加强，要求监管和执行人员成为工作的多面手，既要熟悉经济监察方面的政策法规，又要全面掌握企业登记管理、市场管理、商标管理、经济合同管理、物价管理方面的专门法规。尤其在基层科所强化职能后，要求基层工作人员业务素质要适应职能转变。因此，除了要求干部、职工在今后实践中锻炼提高以外，当务之急是要按公务员的要求对现有干部进行有计划、有步骤的业务培训，提高队伍的整体素质此外，还应制定工商行政管理工作人员资质标准，对需要调人工商物价系统工作的，要根据标准进行考核，择优录取，把好进人关。同时，对不符合资质标准者应限期调离工商物价系统或坚决辞退。