深圳市人民政府办公厅转发市审计局关于市属企业内控制度存在问题及建议的通知

各区人民政府，市府直属各单位：

　　现将市审计局《关于市属企业内控制度存在问题及建议》转发给你们，请结合你们的实际情况认真检查存在的问题，分析原因，提出整改措施，逐步建立健全内控制度，提高自我约束、自我发展和市场竞争能力。

关于市属企业内控制度存在问题及建议

　　党的十四大提出建立社会主义市场经济体制，转变政府职能，国家对经济的管理由直接管理为主逐步改为间接管理为主，让企业拥有更大的自主权。与此同时，如何加强宏观调控，进一步完善企业的内控制度，提高企业自我发展和自我约束能力显得更为重要。健全、良好的内控制度，是企业经济活动得以有秩序、有效率地运作，按期实现经营目标的重要保证。深圳经济特区建立以来，企业在发展壮大经济的同时，逐步重视并加强了内控制度建设。但是，由于认识上的差距及其它原因，企业内控制度的建设及其运作仍是个相当薄弱的环节。最近，我们从1992年已审计的单位中选择了百户企业（按性质分：全民所有制企业77户，内联企业6户，中外合资合作企业17户。按行业分：工交企业25户，商贸企业34户，基建企业20户，其它企业21户）一九九一年度财务收支及经济效益审计结果进行了综合分析，发现约有三分之一的企业内控制度比较健全，经营管理效益比较好，他们的主要经验做法：一是企业领导对内控制度建设高度重视，认真抓、严格管、带头执行；二是职能部门各司其职，相互配合同时相互制约，保证了各项内控制度的实施；三是注意总结提高，及时改进完善各项内控制度，使之较好地适应了经济发展的要求。但仍有三分之二的企业不同程度地存在着内控制度薄弱的问题，它不仅造成了国有资产的大量流失，而且严重阻碍了企业自身的发展。据统计，百户企业总资产79.58亿元，总负债56.14亿元，净资产18.31亿元，由于内控制度薄弱造成国有资产流失、潜在亏损、违纪违规等有问题的金额达8.35亿元，占企业总资产的10.4%。因此，认真研究加强改进企业内控制度，堵塞各种漏洞，挖掘内部潜力，提高经济效益是摆在我市当前经济发展中的一项紧迫任务。

　　一、内控制度存在的几个问题

　　内控制度，是指企业实行自我调节、消除或防止损失，而形成的内部自我调整、制约、监督手段。从审计监督的角度看，当前，市属企业内控制度主要存在以下几个问题：

　　7、责任控制不到位。据统计，有24%的企业没有真正实行厂长（经理）负责制；有27%的企业没有落实工作岗位责任制。没有形成企业内部各部门、各环节、各层次及其从领导到每一个职工以经济责任为中心的科学内部控制制度。有的以包代管，一包了之，使下属企业失去必要的控制，自主经营变成了放任自流。如市××发展公司原经理，在任职期间对工作不负责任，管理无方，放松监督，截至1991年10月份止，下属13个单位全部亏损，亏损总额达1000多万元。所属上步分公司负责人，承包期间向公司借款8万美元，在没有任何资信的情况下，擅自向不法人员购买了进口显像管假批件一份，据本人说花了30万元，却没有任何原始凭证，承包期间共亏损35万元，上级公司也不追究任何责任。下属××场长是聘用的“三无”人员，管理相当混乱，购进多少鱼苗凭场长的口头报帐，说多少是多少。1991年购买鱼苗年终盘点，有40万元鱼苗款已付，鱼苗没有下落，公司也不作调查处理，以致1990和1991两年经营亏损就达345万元。有的厂长（经理）权力过于集中，经理负责制变成了经理独裁制，而各职能部门形同虚设，起不到相互制约的作用。如市集团，于1986年8月从日本北海道拓殖银行深圳分行取得500万美元的贷款，其中194.3万美元（折合人民币1164万元），分别于1986至1987年间汇入香港7家银行，据查至今集团公司本部及属下驻港直属企业均未在外汇借款帐上反映，无法弄清贷款资金的去向和用途，而贷款利息几年累计约139万美元（折合人民币834万元）均由驻港企业支付。

　　2、财务控制不严。据统计，有32%的企业没有严格的复核审核制度；有33%的企业帐证、帐帐、帐表不符；有39%的单位会计数据不准确、不真实、不完整；有17%的单位现金管理不符合规定。会计工作缺乏独立性、权威性，会计控制的应有作用未能很好发挥出来，仍不同程度存在“顶得住的站不住、站得住的顶不住”的现象。如市属某企业，成立十个月，会计就换了九茬，在这样一种频繁变动情况下的会计工作能否做好可想而知。有的企业账目不健全，利润、成本、资产不实。如市××团，投资借款利息长期挂帐，未作摊销的达5041万元。市某专业工程公司，承建工程时，购置机构、设备不按规定列入固定资产管理，直接在成本中列支，而承包工程一结束，就变卖机械、设备，所得资金全部分掉。有的企业不按规定保管现金，库存现金数目过大。如市某股份公司现金管理失控，有一个月库存现金达60多万元，超过银行规定数额的30倍。

　　3、人物控制不善。据统计，有20%的企业计划、采购、验收、保管未实行职位分离和专人负责，有30%的企业未按计划和合同购货；有31%的企业进出库手续不全、帐实不符；有24%的企业未实行定期盘点。在企业，普遍存在“重钱轻物、重进货轻管理”的现象，有的企业物料管理相当混乱，损失浪费严重。如深圳××针织有限公司，贷款160多万元美元（折合人民币960多万元），在台湾购进纺织机40台，正常生产只有10台左右，设备利用率仅25%，大批机器搁置、浪费。购进的棉纱，规格混乱，品质差，无法上机生产，长期堆积发生霉变，损失达50多万元。市××工业发展总公司，由于管理不善，使库存的声画同步幻灯机发生被盗及削价处理等损失达171万元。

　　4、内审控制不力。据统计，有60%的企业没有建立内部审计制度。内部审计制度是内控制度的重要组成部分，但却有相当一部分企业对内审工作缺乏正确的认识，不认为内审工作是企业保障经济财产安全，保证会计资料正确性和提高经济效益的内在需要，是企业建立自我约束的重要组成部分，因此对设立内审机构缺乏紧迫感。已建立内审机构的企业也未能充分发挥应有的作用，内部审计工作得不到必要的重视和支持，也有少数内审人员业务素质低，不能适应工作的需要。

　　二、内控制度薄弱造成的后果

　　由于内控制度薄弱，使内部制约“闸门”松动、失控，各种问题随之发生。从综合分析的情况看，造成的后果主要有以下几个方面：

　　1、国有货产流失。据统计，截止1991年底，在百户企业中有14%的企业国有资产流失达2亿多元，其中因经营决策失误造成流失1.3亿元，占65%；因物资购销制度松弛造成流失478万元，占2.5%；因经济往来中审查制度不健全造成损失6228万元，占30.5%；其它方面流失383万元，占2%。如深圳××针织有限公司原经理区新富，违反规定，将出口销售货款1053万元截重在香港，超出帐面投入资本713万元的47.7%，后经司法部门追查只退回100万元港币现金，其余查无下落，人也去向不明。市××电子有限公司，1990、1991两年间与台商联合购进封口排气设备50台，原产地台湾的出厂价为4000美元/台，而台商却报价为8400美元/台，进口10万千英尺电线材料，原产地台湾的出厂价为3.6美元/千英尺，而台商却报价为6.2美元/千英尺。而我方代表在不作任何调查的情况下，就轻信台商谎言，拍板成交，两项合计共被台商骗去48万美元（折合人民币288万元）。最后合资的台商丢下陈旧的设备和部门积压商品一走了之，使公司蒙受了巨大的经济损失。市××电气制造股份公司，盲目投资生产汽车防盗报警器等产品，结果由于经营不善，导致产品及生产设备报废，损失103万元。

　　2、潜在亏损多。据统计，有38%的企业存在潜亏，潜亏总额5.2亿元，占总资产79.6亿元的6.5%，其中三年以上帐龄的5525万元，待处理财产损失6787万元。如市××机械房地产公司，经营房地产挂帐三年以上应收款就达1091万元，占公司总资产的72.78%。市××发展公司由于缺乏对经济合同的管理和监督。造成承包合同不兑现和承包者拖欠挪用等潜亏达820多万元。1989年1月，该公司与广东省曲江县进出口贸易公司签订了合同购买二醋酸纤纺等200吨，总值1320万元，预付30%货款。对方发来第一批20吨货后，经理出国，没有人负责继续发货，该公司也无人催货。后来对方公司合并，款退不回来，造成潜亏210万元。市××集团公司，由于会计管理混乱，几年来，逐渐形成的潜在亏损人为地长期挂帐，未能如实反映出来。经审计发现有：三年以上帐龄难以收回的应收款4197.6万元；已付三大项目投资借款利息，未作摊销暂挂应收款5041.3万元；待处理资产损失340.7万元；库存商品有帐无货206.5万元；担保银行贷款逾期应负连带经济责任的资金1106万元。以上合计潜在亏损达10892.1万元。经查该集团公司资产总额10亿元，负债总额9.1亿元，净资产0.9亿元，如果扣除上述潜在亏损，就出现负债大于资产1892.1万元。市××工业发展总公司潜亏达5611.39万元，其中跟日本合资办的原中日租赁有限公司，由于经营不善，造成损失，1987年经市政府批准中止合作，中方应负担债务4584.49万元，至今仍挂在帐上，未作摊销。

　　3、费用支出失控。据统计，百户企业费用总支出为4.7亿元。其中交际应酬支出1130万元。为了搞活经济，允许企业开支一定比例的业务费用是必要的，但有的企业开支大手大脚，挥霍浪费。如市××公司报销制度极不完善，上至经理下至各部门的负责人都有权审批费用支出者达18人之多，且金额不论大小，只要有一名领导签字，不需财会人员审核，就可以报销，造成费用支出严重失控，1991年费用支出170多万元，比上年增长35%。市××企业公司，业务活动不多，但费用支出不小，1991年仅交际应酬费开支就达9万多元，占该公司费用的三分之一，高出该公司全年利润的1倍以上。

　　4、违纪违规企业所占比重较大。据统计，有43%的企业有违纪违规现象，违纪违规金额高达5907万元，其中偷漏税款1817万元，乱挤乱摊成本836万元，违反外汇管理规定89万元，挪用公款496万元，其它2670万元。如市××公司，由于内控制度差，会计监督不力，又没有内部审计制度，审计发现违纪金额高达1391.3万元，其中：有念多提折旧费、待处理流动资产盘盈转作流动资金、利息收入不冲减管理费，滥发奖金补贴、为职工个人购买人身保险等挤入成本开支，把销售收入转为“专用基金”等各种手段隐瞒截留利润929万元；挪用城市增容费439.5万元购建职工宿舍和办公楼；私设“小金库”私分租金22.8万元。市××工业发展总公司，违纪违规金额380多万元，其中违反规定，用公款为职工购买人身保险，1991年86万元，保险费到期退回后不入公司帐，直接分给职工，人平达1000多元。有的企业弄虚作假，转移利润，资金体外循环，企业利益受损。如××集团进出口部，在经销3万吨小麦过程中，与不法人员勾结，伪造中间商，有意转移利润达42.3万元。

　　三、改进加强内控制度的建议

　　以上综合分析说明，市属企业内控制度存在问题不少，且造成了不良后果，对国家和企业都极为不利。因此必须引起我们高度重视，认真研究，采取对策。我们建议：

　　1、提高对加强内控制度重要性的认识。建立健全内控制度是企业实施正常、高效运转，维护财产、物资、资金安全与完整，保证经营目标实现的内在需要。尤其是搞社会主义市场经济，企业要在激烈的商品经济大潮中竞争，必须十分重视提高企业内部自我发展、自我约束的能力，否则就难于在竞争中生存和发展。所以企业领导人要提高对加强企业内控制度的认识，不提高政策思想水平和科学管理企业的能力，要从“重发展，轻管理”的思维方式迅速转向二者兼顾，互相促进，协调发展的轨道上来，真正把加强企业的内控制度作为促进企业健康发展的重要环节来抓。只有真正认识内控制度的重要性，才能充分调动企业领导和各职能部门的积极性，使内控制度落到实处，把特区的企业办成“一流的企业、一流的管理”。

　　2、依法建立健全各項内控制度。要按照《企业法》《会计法》《全民所有制工业企业转换经营机制的条例》等法规条例中的有关规定，确实建立健全企业内部的各项控制制度。从总体上看，市属企业由于创办时间不长，内控制度还存在着不系统、不完善、不协调、不适用等问题，尤其是各部门、各环节、各层次的责任、权利，相互联系、相互制约的作用未能得到充分的发挥。因此，必须从企业长远、整体利益出发，围绕企业转换经营机制，建立一个能够适应社会主义市场经济体制需要的比较完整的内部控制系统。这个内控制度，既要有对人、财、物各方面的控制办法、措施，又要有对产、供、销各环节的经济活动进行控制的要求，使下放给企业的14种权力能真正用好、用活。国有大中型企业应当健全内部审计制度，根据需要设立内审机构，配备内审人员，健全自我约束机制，承担国有资产保值增值的责任。

　　3、政府有关部门要加强有效监管。建立社会主义市场经济体制，政府部门由过去对企业的直接管理转变为间接管理，政府有关部门要本着“宏观管好、微观放开”的原则，更多地运用经济手段、法律手段来调节经济、指导经济运行，帮助和引导企业的健康发展。一是尽快制定和颁布适应特区企业实际的内控制度管理的法规文件，从总体上加强企业内控制度的全面建设，用法律法规来规范企业的行为，使企业生产经营步入正常发展的轨道，以防止或减少因内控制度薄弱而造成的各种损失浪费。二是严肃查处内控制度薄弱而引发的违纪违规案件，尤其是厂长（经理）滥用职权、主观臆断、盲目决策，造成国有资产严重流失等问题，违法的要由司法机关追究其刑事责任。以达到“亡羊补牢”，促进其建立健全内控制度的目的。三是加强对企业领导和各职能部门人员的培训，不断提高他们的法纪观念、政策水平和业务能力。只有企业内部各职能部门的作用都得到充分发挥，内部控制制度才能落到实处。四是要支持企业会计、审计人员大胆工作，对因坚持原则，而遭到打击报复的，有关部门要认真调查、严肃处理。

深圳市审计局

一九九三年二月五日