2005年第22号（总第022号）：深圳市妇女儿童发展中心大厦项目绩效审计结果（2005/12/30）

        根据《深圳经济特区审计监督条例》的规定，2005年7月至9月，深圳市审计局政府投资审计专业局对深圳市妇女儿童发展中心大厦（以下简称“妇儿大厦”）项目进行了绩效审计，并延伸审计调查了市财政局、市发展和改革局、市国资委等相关部门。

        一、   基本情况

        妇儿大厦项目位于深圳市福田区景田路与莲花路交界处，经深计投资[1992]319号文批准建设，原批复建设规模为总建筑面积3.6万平方米，投资所需资金2 980万元由市妇联自筹解决，项目建设单位为深圳市妇女联合会（以下简称“市妇联”）。根据市妇联的多次申请，妇儿大厦项目经屡次调整后的建设规模为5.6万平方米，计划投资额为2.78亿元，政府拨款2.28亿元，市妇联自筹5 000万元。此外，深计投资[2000]662号和 [2001]321号文批准同意增加妇儿大厦办公用房装修投资款2 350万元。

        妇儿大厦于1994年9月起动工建设，1995年12月主体封顶，后因主体工程转包、工程管理失控等原因，工程建设进展缓慢。1996年3月起处于停工或半停工状态。2000年初市妇联班子调整后，经深圳市建设局协调，同年4月工程全面复工。2002年2月完成附楼3层儿童剧场、4层主楼及局部附楼、9-18楼的室内装饰和全部外装饰。2003年1月完成19-28楼的室内装饰。2003年6月30日大厦竣工验收。

        2002年2月市妇联机关迁入妇儿大厦办公，大厦局部投入使用。通过招商引资，先后引进了“东海酒家”“温馨家园装饰广场”和“康美养生馆”等项目进驻大厦，妇儿大厦投入使用后，市妇联委托深圳市妇儿发展中心（以下简称“发展中心”）管理和经营大厦。2003年元月发展中心委托外单位承包经营大厦19-28层的酒店客房，并根据承包经营协议的要求于2003年4月注册成立深圳景田酒店有限公司。2003年6月市国土管理部门[深规土函第HQ0302317号]同意市妇联将大厦的部分功能进行调整，增加大厦的商用面积。

        二、审计评价

        截至2004年12月31日，妇儿大厦项目市财政累计拨款2.515亿元。妇儿大厦项目竣工面积为57929.69平方米，决算初步审定价为2.67亿元，竣工面积、投资额、建设工期、投资来源等与项目前期立项文件相比变动幅度较大。

        妇儿大厦投资立项时以改善深圳市妇女教育和培训工作，提高妇女素质，以及促进国内外妇女交流活动为目标。大厦投入使用后，受自筹建设资金缺乏、工期延误等原因影响，大厦的实际使用情况与原计划相比有了较大改变，原计划安排在大厦的少儿科技馆（10000 平方米）、女子职校（6480 平方米）、家庭服务中心（6480平方米）等功能全部或部分取消，2005年8月31日大厦的实际使用情况为商业用面积23540.42平方米，占总面积的40.64%；妇联及下属机构办公场地用面积为6159.72平方米，占总面积的10.63%；与妇女儿童培训相关的面积为4887.06平方米，占总面积的8.44%；餐厅、多功能厅、地下停车场等配套面积为14041.27 平方米，占总面积的24.24%；空置面积为9301.22 平方米，占总面积的16.06%。

        2002年大厦投入使用后，市妇联以大厦为依托至今共接待了世界各国及港澳台地区妇女代表团15个，承办全国性的会议和培训20多次，开展120个科目2141人次的儿童培训，开展下岗失业员工再就业培训16期，培训362人次。此外，还举办了“晨光杯”少儿模特大赛、深圳市首届妇女健身健美操总汇赛、深圳市女性时代风采摄影展等社会活动，取得了一定的社会效益；在经济效益方面，2002至2004年度共实现经营收入3 112万元，经营收支净额为965万元。

        审计结果表明妇儿大厦的投资目标未能完全实现，项目的前期决策、建设管理、资金管理和投资效益均存在不尽如人意的地方，其具体表现为：项目前期决策方面，前期准备工作未遵循基本建设程序，多次调整投资计划；项目建设管理方面，虽成立了专门机构管理项目建设，但未能对项目的建设实施有效控制，工程管理不善,个别单项工程未按规定招投标；资金管理方面，逐步建立了相关的财务管理制度，会计核算基本能执行国家相关会计制度的规定，但未能充分发挥财务的监督管理职能；项目投资效益方面，大厦解决了部分社会妇女团体办公和交流活动的场地问题，大厦运营参照了国家、广东省妇联相似资产的管理模式，举办了一些有益的社会公益活动，但未完全实现改善深圳市妇女教育和培训工作的目标，未能充分发挥项目的社会效益。

        三、审计发现的主要问题

        （一）项目前期准备工作未遵循基本建设程序

        妇儿大厦项目1994年9月开工建设前未进行可行性研究，未编制项目总概算，建设实施过程中边设计、边施工，属典型的“三边”工程和“钓鱼”工程。1992至1998年间对投资规模、建设规模、资金来源、建设工期等多次调整，其中建设规模由1992年立项时的36000 平方米增加为1998年的56000平方米，增长55.56%；计划投资额由1992年立项时的2 980万元增加为2001年的3.02亿元（含装修投资款），增长911.74%。

        （二）工程管理中存在的主要问题

        1.主体工程层层非法转包。1995年1月20日，施工单位南京市第一建筑工程公司深圳实业公司（以下简称“南京一建”）通过公开投标，签下妇儿大厦主体工程的施工合同。同年4月8日，南京一建以联营名义将工程全部转包给汕头市达濠建筑工程公司深圳公司，南京一建按工程总造价2.5%收取管理费共计262万元，并按每人每月1万元标准收取3名管理人员建设期间的服务费用。汕头达濠公司并未自己施工，而是再次将该项目全部转包给深圳市英龙建安有限公司，汕头达濠公司从中共获取转让费644万元，上述行为与《深圳经济特区建设工程施工招标投标条例》（1994年1月1日起施行）第二十一条的规定不符。

        2.个别单项工程未招标。妇儿大厦项目的主体消防工程（1997年施工，合同价为960万元）、数字程控交换机（1999年采购，合同价104万元）等未经招投标程序就直接发包，与《深圳经济特区建设工程施工招标投标条例》第五条和《深圳经济特区政府采购条例》第十条的规定不符。

        3.合同签订及管理中存在问题

        （1）未按规定签订施工合同。部分工程存在先施工后补签合同的情况，如妇儿大厦裙楼外墙装饰工程2001年6月进场施工，2003年5月才补充签订施工合同（合同金额174万元），与《建设工程施工管理办法》（建建[1993]78号文）第五条“开工前依法签订书面施工合同”的规定不符。

        （2）合同中有关条款与招标文件规定不一致。妇儿大厦19-28层客房装饰工程招标书的评标原则约定“中标价为经评审的最低价，工程结算时增补及变更项目的单价应参考标书中已有的相关单价，并按中标价与标底价同样的下浮比例下浮”。经招投标，中标价较标底价下浮37.53%，但建设单位与施工单位签订的施工合同中却约定“工程总量超过清单工程总量3%时，超过部分结算按照审定的标底单价不下浮进行结算，工程总量不超过清单工程总量3%时，按照审定标底下浮37.53%进行结算”。该工程结算审计时，建设单位按合同条款报我局审计。

        4.建设工期延误。妇儿大厦项目于1994年9月起动工建设，原计划竣工验收日为1996年12月28日。1995年12月主体封顶后，由于施工单位内部关系混乱、工程管理失控等原因导致大厦在1996年3月起至2000年4月间处于停工或半停工状态，2000年4月工程全面复工，2003年6月30日大厦竣工验收，实际建设工期较计划延误6年6个月。

        5.未完成全部建设内容。妇儿大厦塔楼1-3层和裙楼1-4层中约有20837 平方米的装修由租赁单位出资建设，占大厦实际建筑面积的35.97%。

        （三）资金管理中存在的主要问题

         1.挤占建设资金164万元。在大厦前期经营开办费用未落实的情况下，大厦经营单位2000至2004年度在基建成本中列支与项目建设无关的经营管理人员工资、办公费用等开支共计164万元。

        2.工程进度款支付不规范导致监理单位截留工程款

        156万元。建设单位分别于1998年10月至1999年1月，分三次将主体工程进度款共计720万元支付给大厦主体工程监理单位深圳市英利监理公司，委托其代支付给施工单位，英利监理公司收到上述款项后，于1998年10月至1999年8月间分十三次向在主体工程的实际施工单位深圳英龙建安有限公司支付564万元，其余156万元被监理公司截留。

        3.大厦出租收入未执行收支两条线管理。妇儿大厦为政府出资兴建的国有资产，根据市财政局[深财函（2002）524]号函的要求，除部分楼层出租收入可用于弥补大厦建设资金缺口外，其余与大厦相关的各种收入应上缴财政按收支两条线管理，但2002至2004年度间与大厦相关的各种收入未及时上缴财政，未执行收支两条线管理。

        4.项目自筹资金来源未落实。根据深计投资[1998]134号文，妇儿大厦项目市妇联自筹建设资金为5 000万元。截至2005年8月31日，市妇联未投入自筹建设资金，也未落实自筹建设资金来源渠道。

        （四）大厦经营管理中存在的主要问题

         1.市妇联部分下属单位无偿使用大厦物业。市妇联部分下属非财政拨款单位无偿使用大厦物业，如市妇联将大厦物业1134.83 平方米划拨给自收自支性质事业单位深圳市《女报》杂志社使用。

        2.大厦实际使用功能与投资计划不相符。妇儿大厦原计划建成后主要用于妇儿保健、少儿科技、少儿活动、女子职校和妇联机关办公等功能，但投入使用后原计划安排在大厦的少儿科技馆、女子职校、家庭服务中心等功能全部或部分取消，调整增加了深圳景田酒店（11009.36 平方米）、东海酒家（4192.82 平方米）等商业性经营项目。

        3.未能充分发挥政府投资非经营性公共资产的社会效益。妇儿大厦属非经营性国有资产，但2002至2004年度妇儿大厦在经营中侧重于发挥其经济效益，未能充分发挥政府投资非经营性项目的社会效益，其主要原因为：

        （1）“以楼养楼”的运营思路不利于发挥项目的社会效益。妇儿大厦系政府投资的非经营性资产，1992年投资立项时以改善深圳特区妇女的教育培训工作、促进国内外妇女交流活动等目的为主。大厦投入使用后，市妇联在调研学习的基础上结合自身的特点，以其他单位相似资产的管理模式为蓝本，提出“以楼养楼”以大厦运行产生的经济效益来滚动发展的管理思路，影响到大厦运营的公益性特征不突出，未能充分发挥项目的社会效益，如2005年8月31日深圳景田酒店、东海酒家等经营性项目使用的面积占大厦总面积的40.64%，而实际可用于与妇女儿童活动相关的场地面积不足15%。

        （2）大厦运营管理单位性质与项目的公益性不相匹配。妇儿大厦投入使用后，市妇联委托发展中心管理和经营大厦，该单位为市妇联直属的自收自支性质的事业单位，运行经费自筹解决，无市财政拨款，大厦年运行的人员工资、水电等费用约为600万元，在运营资金无适当保障情况下，为解决大厦的运行和管理单位的基本生存问题，管理单位对发挥大厦的社会公益方面的功能积极性不高，在实际工作中将主要精力集中在运行的经营效益方面。

         4.大厦部分楼层长期空置。妇儿大厦裙楼的绝大部分受经济合同纠纷、功能调整等因素影响自2003年10月起长期处于空置状态，2005年8月31日，大厦的空置面积为9301.22 平方米，占大厦总面积的16.06%。

         对以上审计发现的部分问题，我局已依法提出了相应的处理意见。

         四、审计建议

         （一）加强投资决策的科学性和合理性论证，维护投资计划的严肃性

        科学、合理的政府投资决策是充分发挥政府投资资金效率的重要前提，对避免项目建设脱离实际盲目贪大求全起到事半功倍的效果。政府投资项目投资决策应在科学评估和论证的基础上，经过深入的调查研究和充分论证，减少决策的盲目性和“部门利益”对决策的影响，科学、合理地确定建设标准、规模、内容和工期。投资计划一经确定，一定要维护其严肃性，调整变化要有科学和合理的论证，与项目建设相关的单位一定要严格遵照执行，并以此为基础开展投资和进度控制。政府相关部门在其职责范围内对计划执行情况进行监督，及时纠正和严肃处理建设单位的违规行为。

        （二）统一管理和经营行政事业单位经营性资产，实现经营性资产管理的规模效益和经营的市场化运作

        审计中发现妇儿大厦在经营管理中存在政企不分、管理不善、账实不符等问题，在审计调研中了解到我市部分行政事业单位的资产管理中也存在相类似问题，因此建议成立市属公共资产管理机构，在合理配置行政事业单位办公场地和社会公益性服务场所的基础上，将市属行政事业单位资产的经营性部分进行剥离，移交其统一管理和经营，一方面充分发挥其管理的规模效益，实现专业化管理，改变管理混乱、账实不符的局面；另一方面以市场机制为基础，对该部分资产的经营实行阳光交易，杜绝“暗箱操作”，遏制国有资产的流失，实现国有资产的保值和增值。

        （三）建立政府投资公益性项目绩效考核机制，确保社会效益在政府公益性项目中的首要位置

        妇儿大厦投入使用后未能充分发挥项目的社会效益，在运营管理中存在重经济效益轻社会效益的现象，在审计调研中发现我市投资建设的公益性项目的运营管理中也或多或少的存在类似问题，政府公益性项目是公共财政为实现公共目的，满足社会公众需要的公共财政投资，也是创建和谐社会的重要方面和物质基础。政府公益性项目只能以满足社会公共需要为己任，实现社会公益目标。单纯追求经济效益，会打乱市场和政府分工的基本规则，对政府的形象造成不利影响，也不利于发挥财政投资资金的效益，因此政府公益性项目始终要把社会效益放在首要位置。政府公益性项目建成投入使用仅是提供了必要的物质基础，要发挥其社会效益的关键在于项目的日常运营管理，必须针对公益性项目的业务性质和运营特点，建立与项目相适应的运营管理绩效考核机制，确保政府公益性项目的社会效益。