深圳市卫生健康行政处罚裁量权规则

起草说明

为规范卫生健康行政处罚裁量权的行使，确保依法、合理行政，保障公民、法人和其他组织的合法权益，我委组织起草了规范性文件《深圳市卫生健康行政处罚裁量权规则》（以下简称《规则》）及《深圳市卫生健康行政处罚裁量权基准》（以下简称《基准》），按照《深圳市行政机关规范性文件管理规定》的要求，现将有关起草情况说明如下：

一、起草背景

行政处罚裁量权是行政执法人员法定的权力，在行政处罚过程中，基于行政执法人员的素质、对案件的理解程度、对法律法规的把握能力，类似的行政处罚案件可能会出现不同幅度的行政处罚。对行政处罚事项制定相对统一的行政处罚裁量权规则及基准，能够有效地规范行政处罚裁量权的行使，进一步增强可操作性，切实保障公民、法人和其他组织的合法权益。

（一）我市卫生健康领域行政处罚裁量规则及基准情况。

我委于2021年8月24日制定了《深圳市卫生健康委员会规范行政处罚自由裁量权规则》，后续相应制定了一系列卫生健康领域的行政处罚裁量基准，我市现行有效的卫生健康领域行政处罚裁量基准为《广东省卫生行政处罚自由裁量权细化标准（试行）》《广东省卫生健康系统减免责清单（第一批）》《深圳市卫生健康行政处罚自由裁量权基准（第二版）》《<深圳经济特区医疗条例>行政处罚自由裁量标准》《深圳市卫生健康领域轻微违法行为不予行政处罚清单（第一版）》《深圳市卫生健康领域减轻行政处罚事项清单（第一版）》。

（二）制定的必要性。

根据《国务院办公厅关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》（国办发〔2022〕27号）及深圳市司法局2023年4月13日印发的《深圳市司法局关于开展行政处罚裁量权基准相关工作的通知》，行政裁量权基准应当按规定以规章或者规范性文件形式发布，其中，法律、行政法规、部门规章、省级地方性法规、省政府规章规定的行政处罚等行政执法权需要制定行政裁量权基准的，原则上由省级行政执法主体制定；国家部委已经制定相关裁量基准的，遵照执行；各地级以上市地方性法规、市政府规章规定的行政执法权需要制定行政裁量权基准的，由本级行政执法主体制定。

经梳理，我市涉及卫生健康行政处罚执法权的地方性法规共9部，分别为《深圳经济特区人体器官捐献移植条例》《深圳经济特区控制吸烟条例》《深圳经济特区无偿献血条例》《深圳经济特区医疗急救条例》《深圳经济特区突发公共卫生事件应急条例》《深圳经济特区健康条例》《深圳经济特区医疗条例》《深圳经济特区细胞和基因产业促进条例》《深圳经济特区中医药条例》，除《深圳经济特区无偿献血条例》《深圳经济特区突发公共卫生事件应急条例》中规定的卫生健康行政处罚无裁量幅度外，其余7部经济特区法规需按照《深圳市卫生健康委员会规范性文件管理办法》（深卫健发〔2023〕13 号）的规定要求制定并发布行政处罚裁量权基准。

起草过程

根据《中华人民共和国行政处罚法》《国务院办公厅关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》（国办发〔2022〕27号）相关规定，以公平合理、处罚与教育相结合、“合法、审慎、可操作”为起草原则，结合我市实际，制定《规则》，进一步规范我市卫生健康行政部门行政处罚裁量权的行使，并通过《基准》对上述7部经济特区法规中法律责任部分综合考虑违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度，细化量化行政处罚裁量权基准，防止过罚不相适应、重责轻罚、轻责重罚，对类别、性质、情节相同或者相近事项的处理结果基本保持一致，经多次内部研讨并征求委内相关处室及各区卫生健康行政部门意见，进一步完善形成《规则》及《基准》的征求意见稿。

主要内容说明

（一）基本情况。

《规则》共15条，适用于我市卫生健康领域违法行为的行政处罚，卫生健康行政部门实施行政处罚时，在法律、法规和规章规定的行政处罚权限范围内，结合《规则》，综合考虑违法行为的性质、情节、社会危害程度和违法事实、证据等因素，依法决定是否予以行政处罚、给予何种处罚和给予何种幅度行政处罚。《规则》规定了行使行政处罚裁量权遵循的原则，列举了依法不予处罚、可以不予处罚、应当从轻或者减轻处罚、从重处罚的基本条件，规范了我市卫生健康执法实践中行政处罚裁量权适用的争议问题和处理不统一问题；明确了行政处罚裁量权行使的必要程序。

《基准》对上述7部经济特区法规法律责任中需要进行行政处罚裁量的违法行为制定裁量基准，共列明72项违法行为，其中68项违法行为行政处罚有裁量幅度，4项违法行为行政处罚虽无行政处罚裁量幅度，但设置有不予处罚裁量情形，一并列入《基准》实施。《基准》列明230项裁量基准，其中依据《深圳经济特区中医药条例》列明1项违法行为、3项裁量基准，依据《深圳经济特区细胞和基因产业促进条例》列明3项违法行为、8项裁量基准，依据《深圳经济特区医疗条例》列明49项违法行为、167项裁量基准，依据《深圳经济特区健康条例》列明5项违法行为、17项裁量基准，依据《深圳经济特区医疗急救条例》列明8项违法行为、22项裁量基准，依据《深圳经济特区控制吸烟条例》列明2项违法行为、5项裁量基准，依据《深圳经济特区人体器官捐献移植条例》列明4项违法行为、8项裁量基准。《基准》对每项违法行为列明了基本编码、违反规定、处罚依据、处罚种类与幅度、裁量阶次、适用条件、处罚标准、实施主体。

（二）裁量阶次。

将行政处罚裁量阶次分为从重、一般、从轻、减轻、不予处罚5种情形，通过《规则》制定各裁量阶次的适用情形，通过《基准》列明细化不同违法行为的裁量情形。

从重处罚，是指根据违法行为的具体情节，在依法可以选择的处罚种类和处罚幅度内，适用较重、较多的处罚种类或者较高的处罚幅度，《基准》对68项违法行为有处罚幅度的违法行为均设置从重处罚裁量情形。

一般处罚介于从重处罚与从轻处罚之间，《基准》共列明68项一般裁量情形。

从轻处罚，是指根据违法行为的具体情节，在依法可以选择的处罚种类和处罚幅度内，适用较轻、较少的处罚种类或者较低的处罚幅度，《基准》共列明48项从轻裁量情形。

减轻处罚，是指根据违法行为的具体情节，适用法定行政处罚最低限度以下的处罚种类或处罚幅度，包括在违法行为应当受到的一种或者几种处罚种类之外选择更轻的处罚种类，或者在应当并处时不并处，也包括在法定最低罚款限值以下确定罚款数额，《基准》共列明7项减轻裁量情形。

不予处罚，是指因法定事由对特定违法行为不给予行政处罚，《基准》共列明39项不予处罚裁量情形。根据《中华人民共和国行政处罚法》的规定，不予行政处罚情形包括依法不予行政处罚情形及可以不予行政处罚情形，《规则》根据《中华人民共和国行政处罚法》第五十四条规定及《卫生行政处罚程序》中关于立案条件的规定，对于依法不予行政处罚的行为，明确可以不予立案调查，但《规则》同时明确规定，对当事人的违法行为不予行政处罚的，应当对当事人进行教育，下发卫生监督意见书责令改正。

（三）裁量因素。

以“合法、审慎、可操作”和处罚与教育相结合为原则，《基准》综合考虑当事人是否具有主观故意、涉案财物或违法所得的数额、当事人是否多次违法、违法行为的手段是否恶劣、违法行为的危害后果和社会影响程度等，将存在危及或者可能危及重大财产生命安全、重大公共利益性质的违法事项予以从重处理，对违法行为轻微且没有造成危害后果或危害后果轻微等违法事项设定减轻、不予处罚情形，兼顾纠正违法行为和教育当事人，引导当事人自觉守法。主要裁量因素一是违法所得的数额或涉案材料的数量，如非法获利的金额、未经亲自诊查签署的证明文件份数等；二是当事人是否多次违法，包括初次违法、2年内多次违法、5年内多次违法等；三是违法行为的危害后果，包括是否造成人身损害以及损害的严重程度、社会影响程度等；四是当事人整改情况，明确及时改正的情形，并对当事人积极整改的予以减免责，对逾期不改的予以从重处理。

（四）适用规则。

借鉴刑法相关规定及市场监管部门等其他兄弟单位行政处罚裁量权规则的相关规定，结合我市卫生健康执法实际情况，《基准》对同一当事人的一种违法行为具有多种裁量情形的情况，明确了适用规则的优先顺序，以避免行政处罚过程中出现过罚不相适应或者情形相同违法行为的行政处罚结果不一致等情况，进一步增强基层执法可操作性。一是减免责优先，即当事人的违法行为具有不予处罚或者减轻处罚情形的优先适用。二是同一当事人的同一违法行为同时具有从重、一般、从轻情形两种及以上情形的，原则上按照从重、一般、从轻的裁量阶次顺序适用。

（五）其他规定。

当事人基于同一个违法故意，连续实施数个独立的、触犯同一个行政处罚规定的连续性违法行为，在市、区卫生健康行政部门执法中经常遇到，但由于缺乏明确的上位法规定，目前对连续性违法行为的认定及行政处罚裁量权的适用存在较大争议，全市的处理方式亦不相同。经反复研究讨论后，在《规则》第十条对此进行了规范与明确。

由于违法行为及行政处罚执法实践的复杂性和多样性，尽管《基准》希望能够尽可能全面涵盖裁量情形，但难免会存在挂一漏万的情况，因此在《规则》中对因特殊原因需在卫生健康部门制定的行政处罚裁量权基准之外裁量的，规定应当在卫生健康行政部门负责人集体讨论后作出决定，且在行政处罚事先告知书和行政处罚决定书中应充分说明裁量的理由及依据，保障行政处罚决定的合理性、公正公平性，同时充分保障当事人的权利。

四、依据的法律制度

《中华人民共和国行政处罚法》《深圳经济特区人体器官捐献移植条例》《深圳经济特区控制吸烟条例》《深圳经济特区医疗急救条例》《深圳经济特区健康条例》《深圳经济特区医疗条例》《深圳经济特区细胞和基因产业促进条例》《深圳经济特区中医药条例》《广东省规范行政处罚自由裁量权规定》《深圳市规范行政处罚裁量权若干规定》《国务院办公厅关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》（国办发〔2022〕27号）等。