深圳市建筑市场信用体系建设新举措——《深圳市建筑市场主体信用管理办法》政策解读

　　深圳是全国较早开展建筑市场信用管理的地区之一，通过信用体系建设，对规范建筑市场取得了较好的效果，取得了一定的成效，积累了一些经验，但也碰到了一些新的问题，诸如大型施工企业“做多错多”、信用评价工作量大、评价对象未全面覆盖、评价体系过于复杂、未实现多方交互共享信息等等，需要进行总结和梳理，以便更好地发挥信用机制的重要作用。为此，我局于2018年3月正式启动《深圳市建筑市场主体信用管理办法》起草工作，经广泛开展调研，深入论证，两次局领导专题会议审议，两次测算，两次局长办公会审议，特别是市司法局的严格审查，历时整整两年，《深圳市建筑市场主体信用管理办法》终于发布实施了。

　　可以说，《深圳市建筑市场主体信用管理办法》构建的深圳市建筑市场信用体系，既体现了社会信用体系的一般特征，也充分反映了深圳建筑行业的鲜明特色，在起草过程中始终坚持“一条主线、三个导向”的总体思路。“一条主线”，即把建筑市场信用管理作为行业管理、市场管理、现场管理的主线，通过对企业和人员的信用信息采集、公开、评价和应用，形成全过程的信用管理链条。“三个导向”包括：一是以问题为导向，主要梳理当前建筑市场管理中存在的问题以及信用体系建设的不足；二是以需求为导向，聚焦于行政管理、行业自律的需求，以及广大企业的诉求；三是以目标为导向，以规范建筑市场秩序、确保工程质量安全、促进行业发展为最终目标。

　　一、《深圳市建筑市场主体信用管理办法》的主要内容

　　《深圳市建筑市场主体信用管理办法》（以下简称《管理办法》）共六章43条。六章分别是“总则”、“信用信息的采集、认定和公开”、“信用评价”“信用信息的使用”、“监督管理”、“附则”，其中“信用信息的采集、认定和公开”、“信用评价”、“信用信息的使用”是《管理办法》的核心内容。

　　（一）关于信用管理、评价主体

　　《管理办法》采用建设行政主管部门评价为主、行业协会辅助的模式，相关行业协会主要在两方面发挥作用：一是负责企业申报的良好信息的审核工作，二是尝试将行业协会组织开展的信用评价，或者协会会员的模范遵守行业自律管理以及违反行业自律管理的行为，纳入评价指标体系。

　　（二）关于信用管理对象

　　《管理办法》涵盖了建筑市场五方责任主体，包括工程项目的建设单位（含代建）和从事工程建设活动的勘察、设计、施工（含建筑装饰）、监理、造价、预拌混凝土、预制生产、检测、招标代理等企业，以及注册建筑师、注册结构工程师、勘察设计注册工程师、注册建造师、注册监理工程师、注册造价工程师等注册执业人员。

　　（三）关于信用信息

　　1.信用信息构成。信用信息由基本信息、良好信用信息和不良信用信息构成。基本信息，包括单位基本信息和从业人员基本信息。单位基本信息，主要包括名称、统一社会信用代码、法定代表人等注册登记信息以及资质信息。从业人员基本信息，主要包括姓名等个人身份信息，以及从业资格、履历等其他反映从业人员从业状况的信息。良好信用信息，是指建筑市场主体在本市工程建设活动中遵守工程建设相关法律、技术标准及规范，业务拓展、依法纳税、履行社会责任等受到政府相关部门、社会组织等表彰或者认可所形成的信用信息。不良信用信息，包括行政处罚信息、联合惩戒信息和不良行为信息。行政处罚信息，是指建筑市场主体在本市工程建设活动中违反工程建设相关法律、技术标准及规范等受到主管部门行政处罚所形成的信用信息。联合惩戒信息，是指按照国家、省、市住房建设部门与相关部门联合签署的实施联合惩戒的合作备忘录规定需要给予建筑市场主体失信联合惩戒所形成的信用信息，其中属于在工程建设领域活动中存在失信行为的联合惩戒对象除外。不良行为信息，是指建筑市场主体在本市工程建设活动中违反工程建设相关法律、技术标准及规范等被主管部门作不良行为记录所形成的信用信息，不包括行政处罚信息。

　　2.信息采集与认定。根据深圳建筑市场目前信用管理工作开展实际，有关信用信息的采集认定，《管理办法》按照分类对待原则采取不同的采集方式和认定规则：基本信息由主管部门从相关平台直接采集并予以认定；良好信用信息通过市建筑信用管理系统自动采集（含主管部门收集并审核）、建筑市场主体诚信申报和行业协会填报等方式采集，其中属系统自动采集的直接认定，诚信申报和填报的经主管部门审核并公示后认定；不良信用信息由主管部门主动采集，其中行政处罚信息、联合惩戒信息和工程质量安全动态记分等不良行为信息直接予以认定，其他不良行为信息的认定和录入则需适用《管理办法》第十九条至第二十二条的规定。

　　3.信用修复。一是失信联合惩戒对象主动改正违法行为、消除不良影响，经作出违法行为认定的部门同意信用修复的，该失信行为不再对外公示和作为信用评价依据。二是对那些因违反建设工程法律而被建设行政主管部门作出的行政处罚信息公开期限一般为6个月至3年，其中按照《国家发展改革委办公厅关于进一步完善“信用中国”网站及地方信用门户网站行政处罚信息信用修复机制的通知》（发改办财金〔2019〕527号）等规定予以信用修复的，所涉行政处罚信息的最终公开期限根据信用修复决定书确定。

　　4.信用信息公开制度。信用信息公开是信用管理的一项重要工作，也是推进信用体系建设的重要抓手。对此，《管理办法》从三个方面作了规范：一是明确公开的平台，二是明确公开的信息的范围，三是明确公开的期限。

　　（四）关于信用评价

　　信用评价是依据一定的评价标准和评价指标体系，运用科学的评价方法，对信用主体的各方面特征进行综合测度，以得到信用综合值并据以判断被评价对象信用状况的过程。建立对信用主体的科学信用评价机制是信用管理的重要内容。

　　1.开展信用评价的目的。深圳市建设行政主管部门开展建筑市场主体信用评价，目的主要有四个：一是深化建筑业“放管服”改革，实现政府职能转变；二是规范建筑市场秩序；三是实现“三场联动”，确保工程质量安全；四是促进深圳市建筑产业转型升级。这是构建深圳市建筑市场主体信用评价指标体系和确定评价方法的指导思想，也是建设行政主管部门主导的建筑市场主体信用评价的重要特点。

　　2.评价指标体系的构建。评价指标体系设计是否科学、合理和全面，直接影响着评价结果的准确性和客观性，因而是信用评价最核心的问题。在设计深圳市建筑市场主体信用评价指标体系时，遵循评价指标体系设计的一般原则，包括系统性原则、全面性原则、可比性原则、可操作性原则、定量指标和定性指标相结合的原则等，同时突出质量安全管理以及评价的客观（尽可能减少主观性）、公平、公正和可操作性（包括采集、认定的时间成本和人力成本）。

　　深圳市建筑市场主体信用评价指标体系

　　评价对象基本信息完整，主要是具有国家规定的相应资质，该项评价即得满分。评价对象基本信息得分和良好信用信息得分的总分为100分（其中施工企业为120分），不良信用信息扣分之和上不封顶。基本信息、履约评价、纳税评价、业绩、行业奖项、建设科技和行业综评的第一或者第二层次评价指标的权重，根据评价对象组别的行业特点，有适当调整。关于行业奖项和建设科技等良好信用信息的第三层次评价指标加分以及不良信用信息的第三或者第四层次评价指标扣分的权重确定，主要采取分值和有效期结合的方式，就行业奖项、建设科技而言，企业的国家级的加分分值和有效期＞部级主管部门的＞省级主管部门的＞市级主管部门的；就不良信用信息而言，企业的行政处罚（包括红色警示）的扣分分值和有效期＞黄色警示＞工程质量安全动态记分＞其他不良行为。具体标准如下：

　　说明：为促进深圳绿色建筑发展，与此相关的加分标准有适当提高。

　　3.评价方法。对勘察、设计、施工（含建筑装饰）、监理、造价、防水等建筑市场主体，《管理办法》采用综合评价方法，即按照相应组别,根据建筑市场主体良好信用信息、不良信用信息等评价指标实行定量分析和定性评价。综合信用评价实行实时评价和阶段评价相结合的方法。对建设单位（含代建）、预拌混凝土、预制生产、检测、招标代理、注册建筑师、勘察设计注册工程师、注册建造师、注册监理工程师、注册造价工程师等建筑市场主体，《管理办法》采用定量分析方法，实时公布其良好信用信息和不良信用信息，每3个月公布一次分数，但不作定性评价。

　　（1）实时评价。即根据被认定的建筑市场主体信用信息，按《管理办法》附件计分表规定的记分方法每天对建筑市场主体进行加分计算和扣分计算，然后加分之和与扣分之和简单相加即为企业实时评价得分，满分为100分（其中施工企业为120分）。加分计算是指按照《管理办法》附件计分表规定的方法对建筑市场主体的基本信息和良好行为的得分进行简单加法计算，满分为100分（其中施工企业为120分）。扣分计算是指按照《管理办法》附件计分表规定的方法对建筑市场主体的不良信用信息的扣分进行简单加法计算。市建筑信用管理系统每天自动生成企业前一天的实时评价分数，并于当天公布。

　　（2）阶段评价。是指以3个月为一个评价周期，根据建筑市场主体在一个评价周期内所有实时评价得分的算术平均值计算出该主体的评价周期信用得分，并按照规定的方法进行定性评价。定性评价采用等级制，即企业的信用等级分为A、B+、B、C四个级别，分别表示信用优良、信用良好、信用一般、信用差，每一个级别都对应于相应的评价周期信用得分区间。

　　《管理办法》同时对本市新设企业或者初次入深企业以及因存在特定严重失信行为的建筑市场主体的信用等级确定作了相应安排。

　　（五）关于评价结果的应用

　　信用评价结果具体如何应用，实际是一个对于信用评价管理工作如何定位的问题。经过研究：信用评价管理工作的目的是切实转变政府职能，有效提升监管能力，招投标只是其中一个重要方面，不宜硬性直接规定，宜将相关权利交给招标人。为此，《管理办法》从三个方面作了规范：

　　一是建设工程招投标平台应当与市建筑信用管理系统对接，主动获取参与投标建筑市场主体的信用信息和信用综合评价结果，供招标人、评标委员会、定标委员会参考使用。对依法必须招标的建设工程，招标人在事先制定招标工作规则时，应当将投标人的信用评价等级作为择优参考因素，并在招标文件中明确投标人的信用评价等级要求。对直接发包的建设工程，发包人应当将承包人的信用评价等级作为择优参考因素。依法必须招标工程的招标人、直接发包工程的发包人应当承担未能审慎选择符合条件建筑市场主体的后果。

　　二是对最近一个周期信用综合评价等级为A级的建筑市场主体，主管部门在办理其资质审批、施工许可等行政许可过程中可依法实施“绿色通道”和“承诺制”等便利服务措施，在对其负责的工程建设项目实施日常检查、专项检查时可以根据实际情况优化检查频次。

　　三是对信用评价等级为C级的建筑市场主体可实施差别化监管，包括：列为重点监督检查对象，加大监管力度和检查频率；在政府资金支持、项目施工许可、质量安全监督报建、履约担保、资质审核、市场准入、评优评先等方面依法依规予以限制。

　　二、《管理办法》的显著特点

　　与国内其他城市及深圳过往开展的建筑市场信用管理做法比较而言，《管理办法》具有一体化、系统化、预见性、合理性、常态化、联动化等显著特点：

　　一是将行业协会的行业自律信用管理深度融入到政府部门主导的信用评价体系，实现信用评价一体化。我国建筑市场信用管理、评价主体主要有三种：建设行政主管部门、行业协会及第三方评价机构，其中由建设行政主管部门评价居多。以上三类主体在实施信用管理工作中各有利弊，考虑到深圳现实情况，《管理办法》采用建设行政主管部门评价为主、行业协会辅助的模式。这种模式，在减少主管部门的审核工作量的同时保证了主管部门的主导权，也有利于调动行业协会的积极性和促进行业自律管理，从现有政策及文献来看，具有首创性。

　　二是将建设单位、勘察设计、施工监理、造价咨询等行业一并纳入，实现工程建设链条上的相关企业和从业人员信用管理全覆盖和系统化。国外信用评级主要针对作为上市公司的建筑企业，国内各省市建设行政主管部门开展信用管理大多就勘察、设计、施工、监理、检测等行业或者从业人员分别制定办法。《管理办法》通过合理构建评价指标体系，将工程建设链条上的相关企业和从业人员一并纳入，并视条件成熟采取不同的评价方法，同时为前述范围以外的其他建筑市场主体的信用评价预留空间。

　　三是《管理办法》采用的信用综合评价方法简明易懂，评价结果可预见性强。纵观国内各城市及深圳过往的信用综合评价方法，为了保证区分度，往往综合采用灰色理论、正态分布理论、水桶理论等方法，通过复杂的数学计算，确保所有参与计算的企业的最终信用得分保持正态分布，虽然很科学，但过于专业且比较复杂，有失透明、简洁，人们难以理解。考虑到勘察、设计、施工、监理、造价等行业差异较大，又要适用同样的计算公式，经深入研究，我们决定采用简单加法计算。同时，为了将区分度不够的程度尽可能降低，阶段评价不是以某一个时间点来计算分数，而是计算一个评价周期内所有实时评价得分的算术平均值，从而使得偶然性大大降低。

　　四是较好地解决了施工企业信用评价中的“做多错多”难题，具有合理性。从性质上来说，综合信用评价中的良好行为是奖励加分模式有封顶，不良行为则是挑刺扣分模式无下限，二者存在不可调和性，在施工行业表现尤为突出。对此，《管理办法》对施工企业的不良行为扣分采取与工程规模和复杂程度挂钩模式，一定程度缓解一直以来困扰建筑市场主体信用评价“做多错多”难题。另外，企业也不能“躺拿”60分，按照《管理办法》的制度设计，只要其在深圳有真实经营活动就不难得到60分评为B级，至少获得“合格”评价。

　　五是实施信用日常实时评价和阶段评价相结合，实现信用管理的常态化。通过这种结合，企业每天产生的良好信用信息和不良信用信息都会对最终的阶段评价等级构成影响，而不是只看某一时点的评价分数和等级，从而引导企业重视日常经营管理和质量安全生产，做好各项常规工作。

　　六是将企业信用信息与行业管理、招投标以及施工现场管理联动起来，相互影响。通过建筑市场主体信用管理，将现场企业的生产行为与行业准入、招投标等市场行为直接挂钩，建立守信激励和失信惩戒机制，引导建筑市场主体守法经营，公平竞争，确保工程质量和施工安全。