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《深圳市文化市场诚信管理暂行办法》政策解读

日期: 2018-01-31 发布:市文体旅游局

  为了贯彻落实《国务院关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》(国发〔2014〕20号)、《国务院关于印发社会信用体系建设规划纲要(2014-2020年)的通知》(国发〔2014〕21号)、《文化部办公厅关于印发〈文化市场黑名单管理办法(试行)〉的通知》(办市发〔2016〕1号)及《深圳市人民政府办公厅关于全面推行“双随机一公开”监管工作的通知》(深府办函[2016]220号)等相关文件规定,督促深圳辖区文化市场经营主体自律诚信经营,建立健全褒扬诚信、惩戒失信的文化市场诚信管理长效机制,结合行业实际,我局制定了《深圳市文化市场诚信管理暂行办法》(以下简称《暂行办法》)。

  一、制定《暂行办法》的必要性

  (一)制定《暂行办法》是响应国家建设诚信体系的要求

  从2001年开始,《国民经济和社会发展第十个五年规划纲要》首次提到把信用制度建设作为整顿市场秩序的重要途径,到2014年颁布我国第一个关于社会信用体系建设的专项规划—《社会信用体系建设规划纲要(2014-2020年)》,我国对社会信用体系建设的要求正随着社会主义市场经济体制的发展不断明确,而文化市场诚信建设是社会信用体系建设的重要组成部分。近年来,国家许多政策性文件也多次强调要加快文化市场诚信体系建设。文化市场诚信规则的维护,从根本上来说在于文化市场经营主体参与文化市场活动时必须坚守诚信原则,但当诚信与利益发生冲突的时候,经营者难免受到利益的诱惑而倾向于违背诚信规则。此时,完善文化市场诚信监督和失信惩戒制度,大大提高失信成本,构建守信激励机制,就显得尤为重要。在此背景下,我局从实用性、科学性、可操作性出发,制定了《暂行办法》,作为推进我市文化市场诚信体系制度建设的一次重要尝试,期望为日后该项工作奠定良好的基础。

  (二)制定《暂行办法》是促使文化市场健康发展的保障。

  文化市场作为文化产业发展的大舞台,精神文明建设和提升全民身体素质的主要阵地,人民群众实现文体消费主要渠道,横跨经济、政治、社会三大领域。而文化市场的诚信建设则直接关乎文化市场的健康发展。市场经济在本质上就是信用经济,参与文化市场活动的各方主体诚实守信是“文化市场”作为整体时所表现出来的一种高度和谐的状态。但是,在市场经济大潮的冲击下,我们的文化市场还处于转型期间,由于生存与发展的严峻性、由于法制传统意识的缺乏,也由于相关制度的不健全,导致了一些文化企业的信用迷失和行为失衡,出现了诸如侵权盗版、虚假宣传、欺客宰客、文化产品内容不健康等一系列失信现象,严重地损害了文化市场在全社会的信用和形象,损害了文化消费者的利益,市场良序运行环境遭到破坏,严重制约了文化产业的发展。因此,文化市场诚信体系的建设已经成为保障未来文化市场经济健康发展的重要手段。本次制定《暂行办法》,正是结合我市文化市场实际情况,从细节入手,用制度引导和约束辖区内文化企业守信经营,净化文化市场环境,维护诚信、公平、竞争有序的市场秩序,促进我市文化市场健康有序发展。

  (三)制定《暂行办法》是缓解文化市场执法压力的需要

  深圳市文化市场综合执法工作压力一直居高不下。一是执法力量与工作量极不相称,“小队伍、大市场”和人少事多的矛盾凸显。目前,我市需监管的文化经营场所分布在文化、广播电影电视、新闻出版、文物等四大领域15个主要分市场,共计约2万家(约含1万家无照无证经营场所),全市161名执法人员人均需监管124多家,其中无证场所的查处难度还远大于对持证场所的监管。二是扫黄打非工作任务繁重。深圳毗邻港澳,作为改革开放和意识形态斗争前沿,受到中央高度关注。全国扫黄打非办给深圳提出了“国家的事情深圳办”、“深圳要在反制境外政治性非法出版物工作中为全国作出贡献”的要求。每年全国、省扫黄打非办部署的专项行动近十项,交办的重大案件数十宗,群众举报投诉近百件,这些重任长期以来均由市区文化执法人员兼职承担。三是商事登记制度改革带来新的问题和挑战。改革前,因诸多原因已存有大量无照无证经营主体;改革后,商事登记手续由繁变简,门槛大大降低,但文化行业许可条件却未降低,这就促使获得营业执照的市场主体,通常无意或故意依据营业执照,开展涉及许可审批的经营活动,催生出大量新的无证市场主体。改革前,取缔无照无证经营,是法律赋予市场监管部门的职责;改革后,涉及许可审批事项的,由负责许可审批的行政管理部门依法监管,原本属于市场监管等部门查处无证经营场所的职责转移给了文化行政部门,但是配套措施暂未完善,执法依据和手段缺失,文化执法陷入“有责无权”的窘境。面对上述各种问题,即使所有执法人员不休不眠、加班加点,也难以保证各行业领域的监管及时、到位,更多地只能是疲于奔命、忙于应付,不可能真正实施规范化、精细化管理。在此情况下,对文化市场进行诚信管理,构建以信用监管为核心的事中事后监管体系,是适应简政放权、先照后证改革、创新文化市场事中事后监管的迫切要求,是完善文化市场准入退出机制、实现文化市场精确管理的有效手段,是强化市场主体责任、加强行业自律、扩大社会监督的重要举措。

  二、制定《暂行办法》的过程

  为了完成好《暂行办法》的制定工作,我局从各区局抽调了部分业务骨干、法律专家组成专门小组,集中开展了研讨、拟稿和核稿工作。在制定过程中,我们通过网络搜集资料、电话联系各地文化系统兄弟单位等方式,作了大量前期调研准备工作,了解到,全国除宁波、中山等小部分地区已在试行文化市场诚信管理制度外,大部分省市仍处在调研、探索或完善阶段。为此,我们主要借鉴了宁波、中山市已试行的诚信体系平台经验,结合我市市场实际,经认真研究探讨,制定出了《深圳市文体市场诚信管理暂行办法》(征求意见稿)。《暂行办法》(征求意见稿)制定后,一是征求了局内部各相关职能处室的意见;二是征求了各区文体(旅游)局及法律专家(相关局内聘律师)的意见;三是在深圳市文体旅游局官网上公开征询市民意见;四是组织企业、协会、市民代表参加的听证会;五是经局法规处审核后报局党组研究审定,最后形成本办法。

  三、《暂行办法》主要内容

  暂行办法主要通过建立文化市场的红名单、警示名单及黑名单对全市的文化市场进行诚信管理。根据对文化市场经营单位日常检查情况,将日常经营中存在问题的经营单位,根据其违规情况的严重程度,分别列入警示名单和黑名单,采取不同措施加强对其经营行为的监管;对于日常经营中遵纪守法情况好的单位,将其列入红名单,对于红名单场所优先给予产业扶持、初次发现违规行为酌情从轻处罚等激励。暂行办法同时对诚信管理的流程及后续管理机制进行了规定,完善了各名单的列入及退出办法。

  四、实施红名单、警示名单管理的理由

  1、实施红名单管理制度。黑名单、警示名单和红名单管理制度都是诚信体系建设的重要内容,是落实失信惩戒和守信激励的重要举措。一是依据《国务院关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》、《国务院关于印发社会信用体系建设规划纲要(2014-2020年)的通知》要求,诚信体系建设的主要目的是惩戒和激励市场主体。目前为止,部、省、市下发的文件只规定了黑名单管理制度,只是对失信惩戒部分进行了一定的规范,但是,如何落实守信激励?现在没有任何法律和规范性文件作出规定。为此,我们率先在全国文化市场制定红名单管理制度,就是完善诚信体系建设中守信激励的重要一环。二是红名单管理制度所规定的条款均在法律、法规和政策文件规定的范围内,实施具有可操作性。三是有奖有惩是加强行业自律的需要,对促进市场健康有序发展将起到积极作用。

  2、实施警示名单管理制度。一是为了完善和规范失信惩戒管理。黑名单管理制度主要是针对因严重违法行为造成严重后果而采取的惩戒措施,而对一般违法行为没有相应的诚信管理规定。我们将现有文化市场经营主体实施“三名单”(黑名单、警示名单、红名单)管理制度后,相当一部份经营场所将被列入警示名单进行管理,这对强化监管,促进市场主体自律经营将起到积极作用。二是我们正在构建文化市场监管体系,其中包括双随机一公开管理、诚信管理、分类分级管理、自由栽量标准管理等,即文化市场双随机抽查结果分别纳入“三名单”和分类分级A、B、C三类管理名单,同时适用相应的处罚标准,构成文化市场闭环管理体系,极大地强化了企业自律和市场监管。

  五、实施后的效果预测

  (一)符合简政放权原则,该放的坚决放权,该管的坚决管住。

  (二)符合《行政处罚法》处罚与教育相结合的原则,督促企业自律守法经营。

  (三)强化了政府监管的效能,落实了企业主体责任。

  (四)配合双随机一公开制度、分类分级管理、自由栽量标准,形成了市场闭环管理体系。

  (五)配合市诚信体系建设,形成守信褒奖,失信联合惩戒的联动机制。